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Sulla devolution all'italiana

(alcune considerazioni sul ddl cost. n. 1187 ed ora sul ddl cost. n. 2544)

di Silvio Gambino
(Professore ordinario Facoltà di Scienze Politiche, Università della Calabria)

Presentato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione, di concerto col Ministro per gli affari regionali, il 26 febbraio del 2002, a quattro mesi dall'entrata in vigore della l. cost. n. 3 del 2001 (di modifica del Tit. V Cost.), iniziava il suo iter parlamentare il ddl cost. n. 1187 (c.d. Progetto Bossi, ora depositato in Parlamento ma senza seguiti di sorta). Dopo un intenso 'dibattito estivo', su iniziativa governativa (Berlusconi, Fini, Bossi, Buttiglione), il 17 ottobre 2003, veniva presentato al Senato un progetto organico di "Riforma (dell')Ordinamento della Repubblica", rubricato con il numero 2544, che è tuttora in discussione al Senato.

L'odierna riflessione si concentra sulla tematica devolutiva e sui suoi effetti novativi, vista nell'ottica di ambedue i progetti di riforma costituzionale.

Il primo dei due richiamati ddl cost. integra, all'interno dell'art. 117 Cost., una nuova disposizione attributiva di competenze 'esclusive' alle Regioni (in materia di sanità, istruzione e polizia locale); il secondo (che ingloba parzialmente il primo) propone la modifica e l'integrazione di alcune disposizioni del vigente Tit. V Cost. A tutt'oggi, non è ancora concluso il dibattito parlamentare, né le tensioni interne alla maggioranza parlamentare consentono di prefigurare l'esito finale della proposta di riforma costituzionale.

Appaiono quindi rilevanti sia la riformulazione dell'art. 117 Cost. che l'integrazione, ex novo, di una nuova disposizione (ora contenuta nell'art. 31 del ddl cost. n. 2544) che, riformulando l'art. 127 Cost., prevede il ricorso ad un procedimento di controllo legislativo aggravato, promosso dal Governo, qualora lo stesso "ritenga che una legge regionale pregiudichi l'interesse nazionale della Repubblica …".

In particolare, la proposta di novella dell'art. 117 Cost. dispone un'eccentrica soppressione dei limiti alla legge derivanti dalla conformazione agli obblighi internazionali e propone un altrettanto eccentrico raccordo logico-giuridico fra il disposto del nuovo IV co. e il disposto del vigente III co. dell'art. 117 Cost., attributivo di competenze 'concorrenti' alle Regioni.

Reintroducendo l'interesse nazionale come parametro di controllo di merito della legge regionale, la richiamata disposizione risponde in modo positivo alle preoccupazioni di una parte della dottrina che aveva ritenuto inadeguate le formule utilizzate dal vigente Tit. V Cost. Quest'ultimo, come è noto, si era rimesso alle sole previsioni di un controllo sostitutorio facultizzante (ma non vincolante) il Governo a "sostituirsi a organi delle Regioni … delle Province e dei Comuni" ogni volta che ciò fosse richiesto da tutta una serie di presupposti giustificativi, fra cui la "tutela dell'unità giuridica e dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali" (art. 120, II co., Cost.).

Rispetto al testo previgente, e a quello ora vigente, la scelta del legislatore costituzionale di riforma è, tuttavia, quella di affiancare al controllo giurisdizionale della legge regionale, attivabile dal Governo, nuove forme di controllo parlamentare rafforzato, di spettanza del solo "Senato federale della Repubblica", integrato dall'intervento caducativo (totale o parziale) del Presidente della Repubblica che, a conclusione di un procedimento di addebito del 'pregiudizio' al Consiglio regionale, è chiamato ad "annullare la legge o sue disposizioni". L'esito di una simile (nuova) procedura dipenderà, naturalmente, in gran parte dalle modalità di composizione e di azione del Senato federale, modalità tuttora in discussione.

L'oggetto di questa riflessione si limita alle sole problematiche costituzionali poste dall'attribuzione di competenze 'esclusive' alle Regioni (di cui all'art. 30, I co., del ddl cost. n. 2544) e al possibile effetto di novazione che tali disposizioni comportano.

Nel fondo, tali disposizioni confermano l'indirizzo di riforma del primo ddl di riforma (c.d. progetto Bossi), che viene poi integrato, nel secondo ddl cost., dalla formale reintroduzione del limite (di merito) dell'interesse nazionale della Repubblica quale presupposto e parametro del procedimento di controllo delle leggi regionali (art. 31 del richiamato ddl cost. 2544). Con tale ultima disposizione, in altri termini, si mira a dotare nuovamente l'ordinamento repubblicano di una clausola, di extrema ratio,di garanzia dell'unità politica del Paese contro ogni ipotesi legislativa che la mettesse a repentaglio. In altri termini, la ratio della c.d. "Costituzione di Lorenzago" (ora accolta nel ddl cost. n. 2544) sembra rispondere all'obiettivo della massima devoluzione consentita ad una forma di Stato decentrato (sussidiarietà verticale e orizzontale nonché valorizzazione delle competenze esclusive devolute alle Regioni) condizionata da una doppia clausola di chiusura, attivabile in ogni momento sia dalle forze parlamentari (secondo il nuovo regime introdotto dall'art. 31 del ddl cost. 2544) che dal Governo (ai sensi dell'art. 120 Cost.).

L'art. 1 del ddl cost. n. 1187 (c.d. Progetto Bossi, attualmente, come si è ricordato, su un binario morto) prevede che, dopo il IV co. dell’art. 117 Cost., sia inserito il seguente comma: «Le Regioni attivano la competenza legislativa esclusiva per le seguenti materie: a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale».

La questione rileva tanto sotto il profilo strutturale-definitorio della forma di Stato (federale o meno) che sotto quello più strettamenteo funzionale. Ancorché nella pubblicistica italiana si tende a definire il processo di riforme con il termine di federalismo, il regionalismo italiano – per come disegnato sia dalla recente riforma del Tit. V Cost. sia dalle proposte modificative del Progetto Bossi – non risulta affatto conformato al modello federalistico, perché di quest’ultimo non ha i profili strutturali né tantomeno la legittimazione (sovranità degli Stati membri). Del resto, neanche il ddl cost. n. 2544, in verità, si autodefinisce come federale (se si fa eccezione per il nomen juris ora utilizzato per il solo Senato federale).

Per potersi correttamente parlare di federalismo, si richiede la presenza di Stati sovrani (Stati membri, Laender) e di una seconda Camera con funzioni di rappresentanza istituzionale delle Regioni/Stati e la previsione di una loro partecipazione alla revisione costituzionale. Ma così non è. Infatti, il modello costituzionale accolto delinea una forma di regionalismo forte, in particolare valorizzato nelle competenze concorrenti delle Regioni, dalla previsione di un criterio di residualità per la competenza legislativa regionale nonché da un'ampia potestà normativa e statutaria concernente l’organizzazione politica dell’ente (che esclude la sola forma presidenziale, in presenza della mozione di sfiducia all’esecutivo da parte del legislativo, che è criterio strutturalmente identificativo delle forme di governo parlamentari). La potestà normativa di rango statutario viene parimenti riconosciuta agli enti autonomi della Repubblica (Comuni, Province e Città metropolitane) nell'esercizio delle funzioni loro attribuite, esse stesse valorizzate, ai sensi del novellato art. 118 Cost., sulla base del principio di sussidiarietà (verticale ed orizzontale).

In tale quadro normativo generale, parte della dottrina si è già problematicamente interrogata sui rapporti fra nuovo (e più rafforzato) decentramento territoriale dei poteri e principio di eguaglianza (interterritoriale) dei cittadini. Tale interrogativo, in Italia, rileva con particolare riferimento ad una non risolta 'questione meridionale' e, più in generale, ad un regionalismo caratterizzato da Regioni deboli (economicamente e fiscalmente) e Regioni ricche.

Nel novellato testo costituzionale, inoltre, scompare la disposizione di cui al previgente art. 119, III co., Cost., volta particolarmente a “valorizzare il Mezzogiorno e le Isole” mediante contributi speciali fissati con legge dello Stato. In sostituzione, il nuovo testo costituzionale (art. 119, V co., Cost.), continua a prevedere “interventi speciali in favore di determinati Comuni … Regioni”, al fine di perseguire finalità di sviluppo economico, di coesione e di solidarietà sociale. Il significato della riforma appare, dunque, principalmente “simbolico”; scomparendo la chiarezza semiologica dei termini 'Mezzogiorno e Isole', si assume ora che l'intervento pubblico sia limitato a un'anodina e anonima endiadi di "risorse aggiuntive e interventi speciali … in favore di determinati Comuni … Regioni".

Ma, se già il vigente testo trascura, ut sic, “Mezzogiorno e Isole”, la questione appare più problematica sol che ci s'interroghi sugli effetti applicativi della disposizione di revisione costituzionale prevista nel ddl cost. (c.d. Bossi), colta anche alla luce delle principali esperienze comparative (caso britannico e caso spagnolo). La devolutiondel ddl cost. del 2002, individuata politicamente dalla componente leghista come tappa necessaria verso un federalismo 'vero', pur richiamandone la formula definitoria, poco ha in comune con il modello devolutivo seguito in Gran Bretagna. Aggiungendo un ulteriore comma all'art. 117 Cost., il ddl cost. in esame, infatti, conferisce per via costituzionale alle Regioni competenze legislative esclusive in alcune materie, ritenute fondamentali dal promotore di tale progetto (la Lega Nord) per i rapporti tra i poteri pubblici ed i cittadini.

L'attribuzione di individuate materie (assistenza e organizzazione sanitaria, istruzione scolastica e polizia locale) alla competenza 'esclusiva' delle Regioni comporta l'effetto di sopprimere l'estensione alle stesse del limite dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, che attualmente è vigente in ragione dell'ascrizione di tali materie alla competenza 'concorrente' delle Regioni. Il legislatore regionale acquisisce, con la devolution del Progetto Bossi (e ora con il nuovo ddl cost. n. 2544), competenze legislative svincolate dal limite dei princìpi fondamentali delle materie. La differenza fra i due progetti risiede fondamentalmente nella facultizzazione o meno delle competenze esclusive. Mentre infatti tale acquisizione, nel Progetto Bossi, risulta subordinata ad un'azione di auto-attivazione da esperirsi da parte di singole Regioni, nel nuovo ddl cost., essa è attribuita in via generale a tutte le Regioni. Così come, nel primo ddl, si è in presenza di un processo "ascendente", dal basso (ritenuto più coerente con l'idea del federalismo dei proponenti), nel secondo, la decisione viene invece direttamente operata dal legislatore di revisione costituzionale, evitandosi in tal modo il prodursi di asimmetrie fra le Regioni. Tale elemento giustifica l'abrogazione dell'art. 116, III co., Cost.. Tale genesi differenzia profondamente il Progetto Bossi rispetto alla devolution britannica, nella quale le competenze sono trasferite dal centro alla periferia, restando comunque assoggettate al controllo parlamentare.

Nel ddl cost. n. 2544 scompare l'auto-attivazione da parte delle Regioni nell'appropriarsi delle richiamate materie, prevedendosi così, invece del testo ora vigente, una nuova disposizione secondo cui "Spetta alle Regioni la potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale; e) ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Al di là delle riflessioni sulle nuove logiche che sottendono la (ulteriore) revisione della Costituzione – sotto il profilo del carattere di auto‑attribuzione delle competenze, nonché del carattere 'esclusivo' delle competenze-materie interessate – il ddl cost. n. 1187 (e ora il ddl cost. n. 2544) suggerisce di ri-porre l'interrogativo (già sollevato dal prof. Vandelli) se tale novazione sia da cogliersi come "una bolla di sapone" oppure una "bomba" che faccia 'esplodere' la forma di Stato italiana delineata dalla Carta.

L'analisi del primo ddl cost. dimostra come l'auto-attribuzione o meno della competenza esclusiva in alcune materie, da parte delle Regioni, determini anche un processo di differenziazione tra le Regioni simile a quanto si è venuto a deterrminare nelle Comuintà autonome spagnole sulla base del principio dispositivo. Invero, la devolution all'italiana (sia del Progetto Bossi sia ora del ddl cost. n. 2544) non ricalca il riparto di competenze tra Stato e Comunità autonome realizzato in Spagna, configurando, piuttosto, un'esperienza del tutto nuova nello scenario del costituzionalismo contemporaneo. Ciò a maggior ragione se si considera che il ddl cost. n. 2544 abroga il principio dispositivo (vagamente iberico) accolto nell'art. 116, III co., Cost., attualmente vigente e fondativo di un regionalismo funzionalmente asimmetrico ma certamente affatto etnicistico. Inoltre, per concludere problematicamente sulla strategia riformistica del Progetto Bossi, se è pur vero che non si ritrovano nel diritto comparato altre esperienze similari di auto-attribuzione legislativa, è altresì vero che l'esatta portata del processo di auto-attivazione regionale appare di difficile individuazione. Ed in ogni caso risulta del tutto opinabile se le Regioni "debbano" o solo "possano" attivare la competenza legislativa esclusiva. E' evidente che, a seconda dell'interpretazione che se ne dà, si possono determinare spinte verso l'uniformità ovvero verso la differenziazione. L'attivazione delle competenze da parte delle Regioni, sia essa facoltativa od obbligatoria, si rivela strettamente connessa alla valenza attribuita all''esclusività' delle competenze che le Regioni acquisiscono. Tale esclusività difatti se, da un canto, svincola il legislatore regionale dai princìpi fondamentali della materia, dall'altro, continua a sottoporlo ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e, naturalmente, del rispetto della Costituzione. Un limite – quest'ultimo – che non si esaurisce nel rispetto della sua parte prima e che si lega a quel II co. dell'art. 117 Cost., che riserva allo Stato competenze legislative esclusive in tutta una serie di materie e àmbiti, che vanno dalla 'determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali' e dall'ordinamento civile e penale, alla tutela dell'ambiente e della concorrenza.

Le stesse osservazioni problematiche vanno sollevate anche con riferimento alla nuova formulazione del testo (per come previsto dall'art. 30 del cit. ddl cost.).

E' evidente, invero, che l'attivazione delle competenze legislative di tipo esclusivo da parte delle Regioni svincola le stesse esclusivamente dal limite dei princìpi fondamentali della materia, con la conseguenza che la competenza legislativa regionale ex art. 117 Cost., IV co., Cost., è del tutto simile a quella derivante dal II co. dell'art. 117 Cost. La devolution all'italiana si risolve, in quest'ipotesi, in una "bolla di sapone", che è tuttavia destinata a trasformarsi in "bomba" qualora la competenza legislativa esclusiva delle Regioni nelle materie di cui al IV co. dell'art. 117 Cost., coniugandosi con un'interpretazione da parte del sistema politico in sede di novellata 'costituzione materiale', fosse intesa come un tertium genusche va ad affiancarsi a quella concorrente e a quella residuale. In questo caso, sarebbe evidente che i limiti trasversali del II co. dell'art. 117 sono destinati a soccombere, con effetti dirompenti sulla forma di Stato delineata dalla Costituzione.

Anche sul versante delle materie interessate dalla devolution, peraltro, numerosi sono gli spunti di riflessione e di problematicità (in questa sede, tuttavia, non costituiscono oggetto di attenzione).

Al di là delle questioni interpretative, il dato più significativo della devolution del Progetto Bossi si colloca, tuttavia, nel rapporto tra tale progetto di revisione costituzionale e l'art. 119 Cost., il quale, al suo III co., stabilisce che "le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite". In questo rapporto è possibile individuare il vero elemento di asimmetria insito nel disegno devolutivo scrutinato, visto che – proprio in considerazione del III co. dell'art. 119 Cost. – pare ragionevole assumere che non tutte le Regioni disporrebbero delle risorse per attivare tali competenze. Così, mentre alcune Regioni potrebbero attivare quelle competenze avendo le risorse per farlo, altre, prive di capacità fiscale e di connesse risorse, continuerebbero a rimanere nel 'vecchio' assetto competenziale. Pertanto, un primo scenario è rappresentato da una possibile asimmetria nelle prestazioni assicurate dallo Stato sociale per le sole Regioni che godono di autonomia fiscale (allo stato, solo quattro Regioni, sul totale delle Regioni ordinarie, dispongono di capacità fiscale sufficiente a finanziare le funzioni loro attribuite dal novellato testo costituzionale). Per le altre, le garanzie dello Stato sociale (soprattutto istruzione, salute e assistenza sociale) sono quelle assicurate dalla competenza legislativa statale che, avendo natura trasversale (come ha già ricordato la Corte nelle sentenze n. 282 e n. 407 del 2002), si estendono anche alle competenze regionali, sia quelle concorrenti (III co.), sia quelle residuali (IV co.), che quelle esclusive (IVbis co.).

Rispetto al Progetto Bossi, il ddl cost. n. 2544 supera il principio dispositivo (sia nella versione del vigente art. 116, III co., Cost. sia nella versione dell'auto-attribuzione prevista nel Progetto Bossi) e con esso le possibili asimmetrie nel sistema regionale in favore di una revisione costituzionale ispirata all'uniformità ed alla generale attribuzione nelle materie del welfare, che risulta garantito dalla previsione (art. 119, IV co., Cost.) della "copertura integrale" delle funzioni attribuite alle Regioni. Tale vincolo, al contrario, nel ddl cost. n. 1187 non risulta affatto garantito, rimanendo pertanto le Regioni interessate all'auto-attribuzione legislativa strutturalmente condizionate dalla loro capacità fiscale.

Se dunque la forma di Stato delineata nel nuovo ddl cost. non pare, in via di principio, mettere in questione l'eguaglianza interterritoriale fra le Regioni, ormai omologate costituzionalmente nel regime costituzionale delle competenze loro attribuite, rimane aperta la questione della natura e dell'intensità dell'effetto novativo della disciplina proposta. Se ad ogni novella costituzionale deve essere riconosciuto, in via interpretativa, una pretesa di effetto novativo rispetto alle norme pariordinate, è da chiedersi se l'interpretazione del novellato Tit V Cost. alla luce della ulteriore novella, costituita dalla sostituzione del IV co. dell'art. 117 Cost., possa essere interpretata come superamento, come abrogazione implicita, delle disposizioni di cui alla lettera m) dell'art. 117, II co., Cost, ma anche di altre disposizioni del medesimo comma, come ad es. quelle in materia di tutela della concorrenza, di ordine pubblico e di sicurezza, ecc.

Per continuare ad interrogarsi, con Vandelli, circa la natura degli effettivi novativi (bolla di sapone vs bomba di sistema), la questione appena evocata non pare superflua. Se la questione può avere anche liminarmente una sua ragionevolezza giuridica e una sua argomentabilità, non c'è dubbio che essa meriti adeguate controargomentazioni di rango costituzionale.

A chi scrive, pare da sottolineare che la mancata chiarificazione ex ante della questione (in sede di approvazione della revisione) rischia, come è già avvenuto in altre materie (come ad. es. nel fragile ed incerto riparto delle competenze concorrenti), di portare ad una sovraesposizione del Giudice delle leggi, che dovrà individuare, in questo caso come in altri, oltre alla conformità alla Costituzione delle leggi e delle attribuzioni dei soggetti istituzionali, lo "spirito" della stessa e i suoi interni bilanciamenti politico-costituzionali.

Interessa a qualcuno un simile ruolo della Corte costituzionale?

(26/02/2004)


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