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Federalismo e premierato, ovvero, del rovesciamento della Costituzione e della negazione del costituzionalismo

di Gianni Ferrara
(ordinario di diritto costituzionale, Facoltà di Giurisprudenza, Univesità degli studi di Roma La Sapienza)

Va detto chiaramente: il progetto approvato dal Senato, in prima lettura, il 25 marzo scorso non è di revisione costituzionale, fuoriesce dalla previsione dell’articolo 138, non soltanto per la quantità e diversità delle norme e degli istituti che pretende sopprimere, sostituire, distorcere, ma perché mira al rovesciamento della Costituzione. Tende a sostituirne la specifica ragion d’essere, quella di legittimare costituzionalmente la costruzione di una democrazia avanzata, che conformi i rapporti economici e sociali ai principi della libertà e della dignità umana, della giustizia e dell’eguaglianza sostanziale. L’approvazione del progetto del Governo non modificherebbe soltanto la seconda parte del testo costituzionale, inciderebbe profondamente sulla prima, quella che statuisce i principi dell’ordinamento e riconosce i diritti dei cittadini. Le due Parti della Costituzione sono connesse, la seconda è funzionale alla prima. Il rapporto tra principi e diritti, da una parte, e istituzioni che definiscono e regolano il potere, dall’altra, ammette sicuramente innovazioni, anche significative. Ma a condizione che risultino rigorosamente coerenti con la finalizzazione intangibile dell’ordinamento, dettata dalle norme fondamentali e dai diritti inviolabili e dotate di una funzionalità credibile e condivisa non inferiore a quella offerta dalle disposizioni che si intendono sostituire. Non sono invece ammissibili normative strumentali ad altre finalità istituzionali. Non è costituzionalmente legittimo modificare direttamente la seconda Parte della Costituzione e surrettiziamente, ma efficacemente e fatalmente, la prima Parte. Valga l’esempio dei ‘livelli essenziali’ (artt. novellati 117, secondo comma, 120 secondo comma) la cui introduzione riduce il significato e la portata del principio di eguaglianza (primo e secondo comma dell’art. 3) Ai diritti sociali si assicura una garanzia minimale, il sistema che ne risulta ammette la differenziazione, consentirà programmaticamente non l’eguaglianza ma la disparità di trattamento che viene riconosciuta, addirittura sancita, … ‘costituzionalizzata’.

Prosegue e conferma questa tendenza perversa il progetto di trasmutazione della Costituzione che è ora all’esame della Camera. Nella sua prima stesura, quella approvata dal Senato, si credette, da alcuni, che qualunque modifica a quel testo sarebbe stata auspicabile, perché non poteva che migliorarlo. Si contava su di un sussulto di intelligenza, sul senso dello stato, se non della democrazia, che avrebbe potuto deviare il progetto su vie meno catastrofiche. Mai fiducia è stata così mal riposta. Il testo è stato modificato sì, dalla Prima Commissione della Camera dei deputati, ma in peggio. Si può motivatamente supporre, dopo venti e più anni di elaborazione di progetti volti a modificare le istituzioni, che una legge inflessibile presieda al riformismo istituzionale, quella della perversione progressiva ed inarrestabile dei testi di riforma. Il che non deve comportare, a giudizio di chi scrive che ci si debba affrettare a subire l’ultimo testo disponibile temendo quello successivo, ed accontentarsi del meno peggio, ma esattamente l’opposto, un rifiuto netto e definitivo della deriva che ha colpito la Repubblica. E vengo ai due temi centrali cui si riferiscono le modifiche proposte dal Governo di 42 articoli della Costituzione: ‘federalismo’ e ‘premierato’.

Il federalismo è tensione all’unità, lo si sa bene e da sempre. Non è secessione mascherata e perversa. Non è frammentazione istituzionale volta alla frantumazione di ogni vincolo sociale e dell’unità nazionale. Ebbene, quel che, invece, si propone come ‘federalismo’ non si sottrae a rilievi ispirati dalla preoccupazione che si tenda alla frammentazione della Repubblica ed alla frantumazione dei vincoli di «solidarietà politica economica e sociale» (art. 2 Cost). Intanto, non corrisponde a nessuno dei modelli di stato che traggono ispirazione da tale nobile principio istituzionale. Non vi corrisponde perché si vuole con esso innestare un processo del tutto innaturale. Lo stato federale nasce come tale come processo volto a unificare stati che preesistono e che mantenendo la loro individualità mettono in comune alcune parti della loro sovranità, alcune delle funzioni che spettano a ciascuno di essi per gestirle in comune. L’operazione che invece si vuole tentare in Italia, è esattamente l’opposta, quella di espropriare funzioni indefettibili di uno stato per attribuirle alle Regioni che, non va dimenticato, sono entità sorte per decisione e solo in virtù di decisione statale. Questa operazione, è il ripiego della secessione che uno dei partiti della maggioranza, la Lega, ha escogitato per l’impossibilità constatata di raggiungere il suo obiettivo originario, e corrispondere per altra via all’esigenza della quale è portatrice: quella di sgravare le regioni ricche, e delle regioni ricche le classi agiate, da ogni vincolo di solidarietà con le fasce di popolazione non agiate delle altre regioni italiane. Questa è l’ispirazione di fondo, l’ideologia che viene tradotta in termini di norme costituzionali che mirano a realizzare il federalismo all’italiana. Ispirazione ed ideologia che sono già penetrate nell’ordinamento costituzionale italiano nelle disposizioni del Titolo V novellato, con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, approvata sciaguratamente col voto di una esigua maggioranza parlamentare. Ho già fatto riferimento all’effetto riduttivo della garanzia di eguaglianza di trattamento dei cittadini derivante dal virus dei ‘livelli essenziali’ iniettato in Costituzione. Mi domando ora proprio, con riferimento al fondo perequativo senza vincoli di destinazione che il terzo comma dell’articolo 119 prevede come strumento volto ad equilibrare la capacità di spesa delle Regioni con minore capacita fiscale per abitante, quale garanzia può essere assicurata con tale strumento da una legge di un ordinamento permeato dallo spirito del federalismo competitivo, in cui l’aggettivo non può negare, ma solo confermare che si tratterà in ogni caso di competizione tra ineguali? Il Centro-Nord contro il Sud, 12 contro 8. Tanto più se sarà approvata la trasmutazione della Costituzione nel testo predisposto dalla I Commissione della Camera che prevede per tale tipo di legge l’eguale partecipazione della Camera e di quel Senato che realizzerebbe appieno il federalismo delle classi agiate.

Siamo giunti, così a toccare la questione delle istituzioni del ‘federalismo’ che si vuole imporre. Rovesciato il senso del federalismo, il progetto rovescia i criteri di attribuzione delle funzioni: gli organi che dovrebbero tendere a tutelare l’interesse nazionale, quello dell’unità dell’ordinamento giuridico, economico, e sociale, quindi la tutela dei diritti, l’eguaglianza, la sicurezza, il lavoro e quant’altro è ancora scritto nella I Parte della Costituzione, sono privati di tale funzioni nel mentre le istituzioni che dovrebbero tutelare le autonomie territoriali e farle valere vengono strutturate in modo da non corrispondere ai modelli sperimentati come idonei a rendere effettiva la tutela di tali interessi.

Parto col precisare questo secondo rilievo. Gli interessi regionali sono già entificati, in Italia. Perché la rappresentanza di tali interessi nell’istituzione rappresentativa nazionale (il Senato) non viene seriamente e pienamente attribuita agli organi cui è costituzionalmente riconosciuta (art. 121 Cost.)? Perché del federalismo tedesco si rifiuta la suggestione principale e caratterizzante, quella che attribuisce ai presidenti degli enti esponenziali (i Länder) delle realtà territoriali corrispondenti alle nostre Regioni la funzione di rappresentarle nell’istituzione che vuole essere rappresentativa, sul piano nazionale, di tali realtà? Si teme la riduzione drastica del numero dei membri del Parlamento? Si teme che il Senato non accetterebbe mai di essere sostituito da un’assemblea composta dai presidenti delle Regioni, integrata, magari, dai presidenti dei Consigli regionali, se rappresentativi delle minoranze? Lo si dica. Si ponga il problema all’opinione pubblica, anche per svelare se effettivamente si mira e da parte di quali forze, ad una riduzione significativa, reale e attuale (non futura ed incerta) dei membri delle Assemblee parlamentari.

Lo si dica e non si facciano immonde accoppiate di funzioni diverse per natura e per fini. Non si attribuisca all’organo che dovrebbe rappresentare gli interessi regionali compiti impropri, opposti alla sua ragion d’essere. È improprio ed opposto alla sua ragion d’essere il potere prevalente nella determinazione dei principi generali della legislazione ripartita tra stato e regioni. Si tratta di principi intimamente connessi agli interessi generali della Nazione. Il potere prevalente nel determinarli dovrebbe spettare all’organo che rappresenta l’interesse generale, alla Camera dei deputati, quindi e non al Senato delle Regioni (che chiamano ‘federale’ come se tale denominazione potesse spettare solo ad un organo della Repubblica e non alla Repubblica come tale). È improprio ed opposto alla sua ragion d’esser il compito di controllare la legislazione regionale, valutarla secondo il parametro dell’interesse generale e, se lesiva di detto interesse, proporne l’annullamento.

Così come improprio ed inquietante è l’attribuzione alla Camera dei deputati del potere prevalente in materia di legislazione sui diritti, stante il rapporto di subordinazione istituzionalizzata, come vedremo, riservata a quest’organo dal progetto, potere prioritario che dovrebbe essere invece deferito al Senato perché, nel quadro, pur non condivisibile, che viene disegnato, darebbe maggiori garanzie, per essere eletto probabilmente col sistema proporzionale e non presentandosi come … emanazione sicura del Primo ministro.

Qualche considerazione sulla devolution. Due delle materie che si propone di attribuire alla competenza esclusiva delle Regioni sono quanto mai indicative di quella ideologia ispiratrice del ‘federalismo’ leghista cui ho fatto riferimento. Sono infatti materie che attengono a diritti sociali, quello all’istruzione, il più antico, e quello alla salute, quanto mai conseguente al diritto alla vita cui offre credibile concretezza. Per tutti e due questi diritti le prestazioni da offrire per assicurarne il godimento, non possono subire differenziazioni perché violerebbero il principio di eguaglianza e porrebbero in discussione la loro stessa effettività. Ne dovrebbe derivare in modo del tutto indiscutibile l’attrazione di queste due materie nell’area per la quale i principi generali che le regolano siano dettati da leggi del parlamento nazionale approvate in modo da offrire il massimo di credibilità garantista. Imporre invece l’attribuzione di queste materie alla legislazione esclusiva delle Regioni comporta la possibilità non astratta ma del tutto prevedibile di una differenziazione. Si configurerebbe una ipotesi di violazione certa anche del principio di solidarietà di cui all’articolo 2 della Costituzione, violazione, questa, che verrebbe a congiungersi all’articolo 3 come oggetto della furia devastante del processo eversivo in corso mediante l’uso illegale del potere legale di revisione. L’altra materia che si vuole attribuire alla competenza esclusiva delle Regioni è la polizia locale, espressione questa che in quanto non collegata a quella rurale, come nel testo abrogato dell’art. 117, e non definita lascia il dubbio che non si tratti di polizia amministrativa, ed induce a credere che si voglia sottrarre la materia ai principi generali legislativamente stabiliti dal legislatore nazionale, pur trattandosi di materia quanto mai rilevante ai fini della garanzia dei diritti di libertà e non solo.

Per fortuna sta emergendo, soprattutto per merito della Confindustria, ed è giusto dargliene atto, la questione del costo di tale sconvolgimento (ma vedi anche Sartori, Corriere della Sera, del 3 settembre) dell’ordinamento costituzionale. Non intendo quantificare oneri, né entrare nella polemica sul carattere aggiuntivo o meno di tali costi, pur essendo sicuro che non si potrà mai trattare di meri trasferimenti dallo stato alle amministrazioni e che le duplicazioni siano quanto di più certo si possa ipotizzare. Ma una domanda è quanto mai legittima, quella relativa ad una stima corretta della fattibilità finanziaria, amministrativa e sociale del ‘federalismo’ leghista. Da questa stima potrebbe benissimo risultare che i ceti agiati che vorrebbero legalmente (?) sottrarsi agli obblighi fiscali di solidarietà attraverso la realizzazione del ‘federalismo’ in versione ‘padana’, si vedrebbero caricati di imposte maggiorate rispetto a quelle da cui vorrebbero liberarsi. Non è detto che, a ben vedere, la devolution non si traduca in un boomerang per chi la vuole imporre! E non è neanche detto che non si debbano sfruttare l’avidità, l’egoismo, gli istinti umani più bassi, per arrestare la furia eversiva dei valori costituzionali, se non ora, nella campagna referendaria.

Qualche giudizio sul cosiddetto premierato. Elia ha definito ‘assoluto’ quello che ci vogliono imporre gli eversori della Costituzione repubblicana e della democrazia italiana. Tutti sanno che con quel nome si designa la versione concreta della forma di governo parlamentare funzionante in Inghilterra, il modo come quel sistema politico, con la specificità che si perpetua in quella realtà costituzionale da tre secoli, determina il funzionamento delle istituzioni, Parlamento, Governo, Corona. Ebbene, credo di poter affermare con serena convinzione che con la conformazione degli organi politici supremi e dei loro rapporti, come formulata nel testo del progetto in discussione, il premierato non abbia nulla a che fare. In quell’ordinamento il Premier, intanto detiene quei poteri che tanto eccitano le variegate pulsioni di tanti politologi e di qualche costituzionalista, in quanto è leader del partito di maggioranza. Il potere che esercita è di esclusiva derivazione parlamentare, egli lo esercita in quanto glielo conferisce il Parlamento e, per esso, la maggioranza, e, per questa, il partito di appartenenza dei deputati della maggioranza. Si è premier in quanto si è leader del partito che ha vinto le elezioni. Se il partito di maggioranza cambia il suo leader, non c’è spirito di bipartitismo, non c’è regola dell’alternanza, non c’è durata predeterminata del mandato popolare che lo possa trattenere un minuto solo nella carica di premier.

In Italia si è voluto mutuare questa specifica versione della forma parlamentare di governo. Ignorandone il presupposto che è il bipartitismo funzionale, funzionale perché alla resa dei conti, e forzando non poco qualche non trascurabile principio della democrazia, quel sistema politico funziona come se fosse composto da due soli partiti. La si è voluta mutuare, ignorando che il nostro sistema politico, la cultura politica del nostro Paese, la sensibilità italiana della cosa pubblica, insomma lo spirito del popolo italiano, bipartitico non è, non lo è mai stato e non lo diventerà certo per legge elettorale. Si può addirittura affermare che all’Italia il bipartitismo ripugna. Si è inventato allora quel che, in verità c’è sempre stato in Italia, il bipolarismo e lo si è caricato di un carattere e di una funzione che non gli è stata mai propria, quella di fungere da bipartitismo. Così, in una stagione di ubriacatura antipartitica ed antipolitica, lo si è voluto accoppiare ad un sistema maggioritario che mimasse tale forzoso bipartitismo, attraverso la coazione alle coalizioni. Coazione che ha costretto ad alleanze che, lungi dal formare coalizioni - che sono tali solo se si caratterizzano per comprovata contiguità o, almeno, non incompatibilità di cultura politica e per convergenza programmatica contrattata ed accertata – si caratterizzano per essere affastellamenti ibridi, tenuti insieme solo dall’obiettivo di acquisire il potere di governo senza disporre delle condizioni politiche per esercitarlo se non a costo di enormi forzature ad effetti distorsivi che pervadono l’intero ordinamento. Sono queste aggregazioni innaturali di scarsa o insincera consonanza politica e programmatica, tenute insieme da un’aspirazione al governo allo stadio primitivo di maturazione politica, che sollecitano l’incremento senza limiti del potere del capo dell’aggregazione, che vogliono, peraltro, denominare Primo ministro, ignorando, ad esempio che la denominazione di «governo del primo ministro» fu usata per definire la forma di governo che si ebbe in Italia del 1926 al 25 luglio 1943.

È per tenere ferme ed attive queste aggregazioni che si vogliono attribuire insieme poteri di presidente del consiglio e di capo dello stato al capo dell’aggregazione, poteri abnormi che in nessun ordinamento democratico sono disponibili per il titolare di un solo organo. È per perpetuare l’aggregazione che si comprime il ruolo del Parlamento, tramutandolo in organo esecutivo del Primo ministro, degli ordini che il Primo ministro vuole che siano assunti in forma legislativa. Lo si comprime trasformando l’elezione del Parlamento in elezione del Primo Ministro e dei suoi seguaci nella Camera del Parlamento destinata appunto a legiferare obbedendo ai suoi ordini, e negando normativamente ogni possibilità di influenza dell’opposizione sulla produzione legislativa. Non ci si rende conto che in tal modo gli atti normativi così prodotti perdono di autorità e di validità rivelandosi per quelli che sono, volizioni di una sola parte politica, del titolare di un organo solo. Non si presentano, questi atti, come espressione della democrazia perché non ne hanno neanche più la parvenza, una volta che la rappresentanza risulta compressa, svuotata, convertita in obbedienza ad uno solo degli eletti in Parlamento.

Questa enorme distorsione della forma parlamentare di governo non è certo nascosta, dal testo in discussione, è anzi esplicitata. A proclamarla è la eliminazione della mozione di fiducia per escludere anche formalmente la possibilità che i deputati di maggioranza possano illudersi che il potere al Primo ministro siano stati loro a conferirlo. Ad impartire gli ordini alla maggioranza saranno i disegni di legge del governo, svincolati dall’autorizzazione alla presentazione da parte del Presidente della Repubblica. A richiamare all’ordine i deputati di maggioranza, lenti o riottosi, sarà la richiesta del governo del voto bloccato. A sottrarre le volizioni legislative del Primo ministro dall’eventuale dissenso del Senato nelle materie su cui avrebbe potere prevalente, sarà l’avocazione del progetto di legge alla Camera dei deputati ove il Primo ministro dispone del voto dei suoi seguaci, costretti ad ubbidire comunque, pena lo scioglimento, che può essere ottenuto dal Primo ministro, in qualunque momento e che diventa automatico nel caso in cui dovesse essere approvata una mozione di sfiducia, divenuta ormai espressione dell’unico diritto rimasto alla rappresentanza politica, il diritto al suicidio.

Col priemerato, questa manipolazione della forma di governo parlamentare in altra cosa non ha nulla a che fare. Non ha nulla a che fare con la democrazia. Credo che la si debba denominare per quello che è: una monocrazia. Quanto di più lontano possa esserci dalla teoria e dalla storia del costituzionalismo, quanto di più contrario alle conquiste di civiltà evocate questa parola.

(09/09/2004)


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