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Le priorità nel dibattito sulla riforma costituzionale: una proposta di dibattito

di Stefano Ceccanti
(Straordinario di diritto costituzionale italiano e comparato nell'Università di Roma La Sapienza)

1. Di fronte alle alterne vicende del disegno di legge governativo sulla riforma costituzionale, che in queste due settimane avrà un primo passaggio cruciale al Senato, penso che sia opportuno che il dibattito tra i costituzionalisti non si concentri solo o soprattutto sulla forma di governo, tra favorevoli e contrari al cosiddetto “premierato forte”, elemento che attira invece la maggior parte dei commenti, anche se i motivati pareri dei professori Sorrentino e D’Atena non commettono tale errore. Spesso il dibattito sul Premierato è una cortina fumogena (voluta o non voluta) per occultare i veri limiti del progetto, che secondo me, come dirò oltre, si concentrano sul Senato.

2. Dal Premierato, però, non si può prescindere. Non a caso il sito ha meritoriamente pubblicato lo studio di Tommaso Frosini che, al di là della presa di posizione favorevole nel merito, ha il pregio di sfuggire a un rischio, presente invece nella “politique politicienne”, quello cioè di essere influenzato da fattori contingenti, anche se rilevanti, quali la collocazione di questa o quella forza al Governo o all’opposizione o l’indubbia esistenza di una concentrazione anomala di poteri dovuta al conflitto di interesse del Presidente del Consiglio. Un rischio da evitare sia perché il sistema dimostra di avere efficaci anticorpi come organi di garanzia che sono capaci di far rispettare il loro ruolo, sia perché quelle anomalie possono anche essere lette come la risposta “spontanea” alla mancanza di fisiologie, all’assenza di norme che, come in altre esperienze comparabili, stabilizzino meglio l’esecutivo. L’intervista postuma a Giuseppe Dossetti, pubblicata qualche settimana fa, da Il Mulino a cura di Leopoldo Elia e Pietro Scoppola è illuminante nel segnalare la percezione di molti costituenti sullo scarto tra le finalità esigenti della Prima Parte e i mezzi deboli della Seconda. Ciascuna proposta tesa a sanare questo scarto può essere criticata, sia in sé sia nel sistema in cui è inserita, come inefficace o eccessiva, ma la direzione come tale non può essere demonizzata, così come il richiamo a norme pienamente vigenti in altre democrazie pluraliste, rispetto alle quali dubito che si possa inventare granché di diverso. La clonazione dà raramente risultati fecondi, ma anche la sottolineatura della propria eccezionalità non ha mai portato grande fortuna. Ad esempio pochi giorni fa il Premier spagnolo Aznar ha, senza nessuna protesta di chicchessia, utilizzato pienamente le sue prerogative costituzionali di cui all’art 115 della Costituzione che recita: “Il Presidente del Governo, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e sotto la sua esclusiva responsabilità, può proporre lo scioglimento del Congresso, del Senato o delle Cortes generali, che deve essere decretato dal re. Il decreto di scioglimento fissa la data delle elezioni.” Si tratta del resto dell’articolo che la proposta dell’Ulivo alla Bicamerale (il testo A predisposto dal relatore Salvi sul Premierato) si prefiggeva di mutuare, così motivandolo allora dalle parole del medesimo relatore: “A fronte della richiesta, e una volta acquisito il parere del Consiglio dei ministri, il decreto di scioglimento è un atto dovuto. Ricordavo all’inizio che si tratta di una soluzione che non credo debba suscitare eccessivi dubbi e preoccupazioni dal punto di vista della tenuta democratica del sistema. Non riprenderò le ragioni già indicate in precedenza: mi limiterò ad osservare che, come forse l’esperienza francese dimostrerà domenica prossima, quando qualcuno scioglie il Parlamento, non è che poi assume i pieni poteri e rinchiude i parlamentari in uno stadio di calcio: la parola viene data al popolo sovrano, e potrebbe verificarsi che, se la scelta non è ben calibrata, quello stesso popolo sovrano si formi anche un’idea ed esprima un giudizio sulla scelta stessa dello scioglimento e voti di conseguenza” (seduta n. 28, antimeridiana di mercoledì 28 maggio 1997). Vi è certo chi non ha mai condiviso tale linea istituzionale, a prescindere dalle contingenze politiche, come i colleghi del sito www.costituzionalismo.it, che continuano a fornire interessanti e approfonditi argomenti (che non mi convincono, cosicché come su tale punto non mi convince l’interessante e con loro convergente parere del prof. Scudiero, anche se condivido la preoccupazione di non uscire dal delicato gioco di pesi e contrappesi che caratterizza le democrazie pluraliste). Non mi convincono invece alcune deformazioni del dibattito tra esponenti politici in cui alcuni di coloro che hanno sostenuto tali tesi in altro contesto o che hanno comunque votato leggi come la 1/1999 sui Presidenti di regione che si ispirano alla medesima logica neo-parlamentare, tendono a demonizzare tali proposte.

3. La mia prima preoccupazione (e che, forse esagerando, penso non dovrebbe essere solo mia) è invece l’identificazione delle garanzie da introdurre o rafforzare con l’elevazione indiscriminata dei quorum. Forse una riflessione sulle difficoltà ad eleggere i giudici costituzionali di estrazione parlamentare (su cui i quorum sono già alti) in questi ultimi anni dovrebbe suscitarci qualche cautela, non per negare che il problema esista, ma per trovare soluzioni raffinate, come l’individuazione di procedimenti sussidiari in caso di mancate decisioni. Nel caso di specie si potrebbe prevedere che laddove le Camere non provvedessero entro alcune settimane la Corte stessa potrebbe riempire i vuoti e ciò non al fine di provocare tale esito, ma come deterrente preventivo verso l’organo inadempiente. Innalzare i quorum a fini garantistici, soprattutto in caso di elezioni di organi di garanzia, rischia di trasformarsi in un boomerang, che magari una maggioranza poco sensibile ai contrappesi può essere tentata di usare per paralizzare alcune istituzioni. Su questo penso che la fantasia dei costituzionalisti nell’immaginare caso per caso procedimenti sussidiari potrebbe essere utile ai fini collettivi. In ogni caso mi sembra che le ipotesi di composizione del collegio che eleggerebbe il Presidente della Repubblica (senatori svincolati da disciplina di maggioranza, espansione del numero dei delegati regionali) siano di per sé in grado di rappresentare un’efficace garanzia, contro il rischio che la maggioranza della Camera dei deputati possa procedere in modo autosufficiente. In un collegio pluralista di quel genere già arrivare alla maggioranza assoluta potrebbe rivelarsi non facile… Nel dubbio, comunque, che tali garanzie non siano sufficienti, meglio sarebbe allargare di più il collegio che non alzare il quorum.

4. L’altro aspetto da rilevare è il superamento del bicameralismo ripetitivo, molte volte e quasi unanimemente auspicato, ma che, sia nella composizione del nuovo Senato sia nelle sue prerogative, rischia di degenerare in una Camera notabilare, sganciata da qualsiasi disciplina di partito e di maggioranza (e fin qui potrebbe anche andare bene), ma in grado di paralizzare quasi per intero il programma di Governo, restando dotata di pari poteri nelle più ampie e importanti categorie di leggi. Un aspetto sul quale ben poco si discute, eccetto l’intervento di Antonio D’Atena, forse perché essendo partita la prima lettura al Senato, viene il dubbio che su di essa possano aver pesato interessi di ceto, certo legittimi e comprensibili, ma che sarebbe sbagliato non sottoporre a seria critica. Soprattutto tale soluzione sembra negare in radice la motivazione forte delle riforma del Senato, potendo quest’ultimo addirittura opporsi all’attuazione del programma di Governo anche laddove vi sia stata intesa con le Regioni. Peggiorando quindi la situazione attuale di “federalismo cooperativo incompiuto”.

5. Pertanto penso che il dibattito, oltre a focalizzare meglio le questioni di merito a favore o contro determinate soluzioni, potrebbe anche gerarchizzare meglio le priorità nella segnalazione di contraddizioni e limiti rispetto al dibattito politico, in cui (legittimamente) pesano di più elementi simbolici e logiche di breve periodo.

(02/02/2004)


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