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Il dibattito sulla trasformazione del Senato in italia: un’ipotesi di riforma

di Salvatore Bonfiglio
(Professore associato di diritto pubblico comparato nell’Università degli Studi “Roma Tre”)

1. Premessa.

Nell’indicare le priorità nel dibattito sulle innovazioni costituzionali, Stefano Ceccanti nel suo intervento sottolinea correttamente che uno dei maggiori limiti del disegno di legge costituzionale n. 2544 presentato dal Governo – e di cui il 4 febbraio sono stati approvati i primi due articoli dal Senato – consiste nella proposta di riforma del Senato in esso contenuto. Da qui nasce la necessità di un immediato approfondimento sulle ipotesi di trasformazione del Senato in senso federale. Anche perché tale trasformazione potrebbe costituire il momento centrale di raccordo e di cooperazione fra centro e periferie, un fattore di affievolimento della tensione fra principi di autonomia e di cooperazione (da intendersi secondo il peculiare significato che ne dà la dottrina costituzionalistica), un elemento di depotenziamento delle spinte localistiche e delle tendenze disgregatrici, che possono mettere in crisi la tutela dei diritti civili e sociali, il rispetto dei principi costituzionali di solidarietà e di eguaglianza.

Non a caso, proprio nei paesi dove si è avuta negli ultimi due decenni una profonda trasformazione dello Stato in senso federale, o quasi federale, si dibatte sulla necessità di facilitare il raccordo e la cooperazione dando vita ad una vera e propria Camera delle autonomie territoriali. Così, ad esempio, in Spagna, a partire dalla seconda metà degli anni Ottanta,i costituzionalisti hanno ampiamente discusso sulla opportunità di trasformare il Senato in una Camera di rappresentanza territoriale, per facilitare i momenti di raccordo e cooperazione.

 In una prospettiva di effettiva e completa realizzazione dello Stato federale, la trasformazione del Senato in Camera delle autonomie territoriali appare dunque opportuna. Anche perché ciò che contribuisce a qualificare lo Stato federale non è soltanto la ripartizione delle competenze, ma anche e soprattutto la partecipazione degli Stati membri (o delle Regioni) al procedimento di revisione costituzionale e alla determinazione dell'indirizzo politico nazionale attraverso la seconda Camera. In tal modo, oltre a soddisfare le esigenze di raccordo tra Stato e autonomie territoriali, la seconda Camera costituisce un elemento caratterizzante sia la forma di Stato federale, sia la forma di governo e il suo reale funzionamento.

2.Verso un “federalismo policefalo”?

La “Camera delle autonomie” composta da rappresentanti di comuni, province e regioni presuppone la scelta a favore di un “federalismo policefalo”, cioè basato sulla sostanziale equiparazione alle regioni degli enti locali territoriali; al contrario, la costituzione della seconda Camera a prevalente derivazione regionale è la logica conseguenza del federalismo fondato principalmente su due livelli statali (Federazione e Stati regionali), in un contesto che vede i comuni quali strumenti di decentramento degli Stati regionali. Il “federalismo policefalo” non semplifica il circuito decisionale (centro e periferie); esso non risolve, anzi complica, il problema dei rapporti fra Regioni ed enti locali, perché in assenza di meccanismi stabili di coordinamento e di cooperazione può determinare facilmente situazioni di contrapposizione e di conflittualità endemica. Per questa ragione non è opportuno orientarsi a favore di un federalismo italiano delle “cento città”, basato principalmente sui comuni.

 Una volta compiuta la scelta a favore del modello federale classico - incentrato su due soggetti instituzionali principali (Federazione e Stati regionali), sulla sussidiarietà e sulla seconda Camera a prevalente composizione regionale – rimane però ancora aperto il problema delle diverse e possibili opzioni relativamente alla composizione del Senato: rappresentanza dei Consigli regionali (modello austriaco), elezione diretta dei senatori (come nel caso statunitense dopo l'approvazione dell'VIII emendamento), rappresentanza delle Giunte regionali (modello Bundesrat tedesco), composizione mista (come in Spagna e Belgio).

3. L'antimodello: il caso austriaco

L'esperienza costituzionale ci informa che, rispetto al modello tedesco, il Bundesrat austriaco ha una minore influenza sia a causa del carattere secondario delle funzioni ad esso assegnate sia per la sua composizione meramente politica che ne depotenzia il ruolo di organo rappresentativo delle autonomie. In effetti, il Consiglio federale austriaco è ritenuto da più parti uno degli aspetti più deboli del federalismo austriaco,nonostante siano intervenute, negli anni Ottanta, alcune riforme miranti al suo rafforzamento. Non a caso, nei primi anni Novanta, veniva sottoscritto dal Cancelliere federale austriaco e dal Presidente della Conferenza dei Capitani dei Länder un Accordo politico sulla riforma dello Stato federale che prevedeva, tra l'altro, una riforma sostanziale del Consiglio federale, tale da rendere quest'ultimo una vera e propria Camera dei Länder. Dopo tanti anni, tuttavia, l'auspicata riforma non è stata realizzata.

In particolare l'esperienza austriaca costituisce un esempio significativo di quanto sia stretto il rapporto di connessione fra sistema politico, forma di Stato e forma di governo. Infatti, la struttura organizzativa dei tre maggiori partiti e le politiche neo-corporative esercitano una notevole influenza sulla rappresentanza politica e territoriale, sul funzionamento del Consiglio nazionale e, in particolare, del Consiglio federale. Il partito socialista (SPÖ), il partito popolare (ÖVP) e il partito liberale (FPÖ) hanno una organizzazione piuttosto centralizzata, tant'è vero che i politici dei Länder dipendono dai vertici nazionali dei partiti.

La scelta del modello austriaco finirebbe dunque per incoraggiare la già spiccata tendenza al centralismo dei partiti italiani, tendenza che verrebbe ulteriormente rafforzata adottando un sistema di elezione diretta dei membri del Senato, come prevede il disegno di legge costituzionale n. 2544 presentato dal Governo.

Anche in Germania, in effetti, si registra una crescita di conflittualità politica all'interno del sistema tedesco, proprio in relazione al ruolo del Bundesrat, il quale sembra “trasformarsi da organo federativo di partecipazione dei Länder in strumento dell'opposizione parlamentare al fine di impedire l'azione di governo determinata sull'asse maggioranza parlamentare-esecutivo”. Il problema è che il Bundesrat, nell'esercizio delle sue funzioni, opera soltanto come contrappeso al Bundestag e al Governo federale, ma non anche come organo che collabora alla politica federale. Tale problema comunque non è da imputare alla composizione, alla natura e alla funzione costituzionale svolta dal Bundesrat, ma alla crisi del modello cooperativo dovuto ai profondi mutamenti sociali strutturalmente indotti, oltre che da fattori locali o nazionali, anche e soprattutto da fattori esterni come, ad esempio, la globalizzazione economica.

4. Considerazioni conclusive: ipotesi di riforma

Per evitare problemi al funzionamento del sistema di governo è importante che, come in Germania, anche in Italia la seconda Camera non partecipi al rapporto fiduciario caratterizzante la forma di governo parlamentare. Ciò è particolarmente importante nel quadro di una trasformazione in senso federale del Senato, ma sarebbe auspicabile anche nella situazione attuale, dati i problemi che si sono venuti a creare con l'introduzione del nuovo sistema elettorale dopo il 1993.

Dopo la modifica del titolo V della Costituzione, il Senato dovrebbe essere composto prevalentemente dai rappresentanti degli esecutivi regionali (da 6 a 12 membri, in base alla popolazione), per ricoprire almeno la metà dei seggi sul totale, la rimanente parte dei seggi potrebbe essere ricoperta dai delegati degli esecutivi provinciali e comunali eletti in ogni Regione dal Consiglio delle autonomie locali a maggioranza assoluta dei componenti. A tal fine occorrerebbe dunque prevedere una revisione del testo costituzionale anche per l’attribuzione di tale funzione elettorale al Consiglio delle autonomie locali: “organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali” (Cost. it.  art. 123, ult. comma).

Una seconda Camera così composta rafforzerebbe ulteriormente il ruolo delle autonomie territoriali, facendole entrare direttamente nel circuito nazionale delle decisioni politico-parlamentari. I componenti della seconda Camera dovrebbero essere vincolati agli indirizzi dei governi regionali e locali mandatari. Per loro non dovrebbe valere quindi il cosiddetto "libero mandato" che, come emerge dall'esperienza austriaca, rende i membri della Camera alta più sensibili alle direttive provenienti dal partito di appartenenza che agli interessi dei Länder.

Molto contraddittoria è invece la proposta di “Senato federale” contenuta nel disegno di legge costituzionale, approvato dal Consiglio dei ministri del 16 settembre 2003 perché, nel prevedere l’elezione del Senato a suffragio universale e diretto, con sistema proporzionale, non garantisce la rappresentanza territoriale da parte dei senatori, non determina nessun reale cambiamento in senso federale della seconda Camera. Anche le più recenti proposte - come quella di prevedere tra i requisiti richiesti per l’elettorato passivo alla carica di senatore la residenza “nella Regione alla data di indizione delle elezioni” – hanno una scarsissima influenza sull’attuazione del principio della “rappresentanza territoriale”.

(24/02/2004)


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