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Senato federale: dov’è finita la contestualità affievolita?

di Raffaele Bifulco
(Professore straordinario di Istituzioni di diritto pubblico Facoltà di giurisprudenza, Università degli studi di Napoli “Parthenope”)

Il difetto principale del Senato federale della Repubblica, per come è configurato nel progetto di riforma costituzionale della Parte II della Costituzione all’esame del Parlamento, è stato individuato nella c.d. contestualità affievolita. Nel progetto in questione, Consigli regionali e Senato sono eletti insieme (c.d. contestualità in entrata). Se però la legislatura di un Consiglio regionale successivamente si interrompe per un qualsiasi motivo, ciò non implica la decadenza dalla carica dei senatori eletti in quella Regione (manca appunto la contestualità in uscita). Questi ultimi restano in carica e sarà la nuova legislatura regionale ad avere vita più breve, poiché durerà fino alle elezioni nazionali del Senato. In tal modo sarà sempre assicurata la contemporanea elezione del Senato e di tutti i Consigli regionali e delle Province autonome.

Le critiche a questo sistema possono essere così riassunte:

1) il descritto meccanismo subordina la «vita» dei Consigli regionali a quella del Senato e dei senatori, che dovrebbero essere invece espressione delle Regioni. Una più corretta ottica federale imporrebbe che, in caso di interruzione della legislatura regionale, i senatori eletti nella Regione decadano dalla loro carica e si proceda quindi alla contestuale elezione del nuovo Consiglio regionale e dei senatori di quella Regione (contestualità forte);

2) il descritto meccanismo, prevedendo la contemporanea elezione del Senato e di tutti i Consigli regionali, attrae nell’orbita delle elezioni nazionali le singole vicende politiche regionali, tradendo così, ancora una volta, lo spirito federale che vuole che le elezioni degli organi regionali rispondano a interessi territoriali e logiche politiche diverse da quelle nazionali.

Nelle brevi riflessioni che seguono provo a sostenere che nel testo approvato qualche settimana fa dalla Camera dei deputati, ed ora all’esame del Senato, la contestualità affievolita viene meno per far posto alla contestualità forte. Nel caso in cui il mio ragionamento fosse condivisibile, saremmo di fronte a un notevole miglioramento del testo di riforma, almeno per ciò che riguarda il Senato federale.

Va innanzitutto notato che nell’ultimo testo approvato, quello appunto della Camera, la disposizione che stabilisce la regola della contestualità non è più contenuta nel testo costituzionale. L’art.60, comma 5, è infatti stato soppresso. Nel testo è dunque rimasto il solo art.57, comma 2, che prevede che il Senato federale «è composto da duecentocinquantadue senatori eletti in ciascuna Regione contestualmente all’elezione del rispettivo Consiglio regionale…». Da questa disposizione non possiamo certo ricavare la regola della contemporanea elezione del Senato e di tutti di Consigli regionali. Senza alcuna forzatura, deduciamo solo che in ciascuna Regione senatori e Consiglio sono eletti contestualmente.

Sintomaticamente la disciplina dell’elezione del Senato è stata spostata nelle disposizioni transitorie, la cui lettura non è affatto semplice. Le disposizioni che ci interessano per giungere alla conclusione appena anticipata sono, in particolare, i commi 4 e 5 (il comma 4 è suddiviso in quattro lettere, a, b, c, d) dell’art.53.

La lettera b) del comma 4 stabilisce il momento dal quale si procederà all’elezione del Senato nella nuova composizione prevista dall’art.57, vale a dire nella versione «federale». Ciò non avverrà subito, all’entrata in vigore cioè della legge costituzionale, ma solo dopo lo scadere della prima legislatura successiva alla data di entrata in vigore della medesima legge (così dispone la lettera a) dell’articolo in esame).

La successiva lettera c) fa sì che la prima elezione del Senato federale in versione federale coincida con l’elezione di tutti i Consigli regionali.

Si arriva finalmente alla regola della contestualità in entrata, contenuta nella lettera d). È qui che si prevede infatti che «le nuove elezioni di cui alla lettera b) …hanno luogo contestualmente a quelle di tutte le Assemblee o Consigli regionali o di provincia autonoma, in carica alla data delle elezioni, che sono conseguentemente sciolti». Vorrei però richiamare l’attenzione sul fatto che la disposizione in esame ha un oggetto molto specifico: essa riguarda solo le nuove elezioni del Senato federale di cui alla lettera b). La norma, in altri termini, si riferisce, per così dire, allo start up del nuovo Senato federale. Le conseguenze di questa interpretazione, che non pare una forzatura della lettera della legge, potrebbero essere di rilievo per superare le critiche di cui si narrava in apertura.

Questa lettura pare poi confortata da quanto dispone il successivo comma 5. In questa disposizione dovrebbe trovarsi la regola più criticata, quella della contestualità in uscita. Si prevede infatti che in caso di scioglimento del Consiglio regionale, la durata della successiva legislatura regionale o provinciale è ridotta conseguentemente, in modo da assicurare, alle nuove elezioni del Senato federale, la contestualità di cui all’art.57, secondo comma, della Costituzione.

E tuttavia -a parte il fatto che, come si è visto, dall’art.57 non possiamo ricavare la regola della contestualità affievolita- ciò che potrebbe consentire un’interpretazione forte della contestualità è l’incipit del comma 5, che delimita dal punto di vista cronologico gli effetti della disposizione. La quale è pensata «con esclusivo riferimento al quinquennio successivo alle prime elezioni del Senato federale della Repubblica, di cui alla lettera a)…», cioè con esclusivo riferimento al quinquennio successivo alle elezioni del Senato in versione non ancora federale. Ancora una volta –consapevolmente o meno, non è certo dato sapere- la disposizione è costruita in maniera tale da limitare i suoi effetti temporali sì da far sorgere il dubbio sulla disciplina da applicare successivamente alla fase transitoria.

Si diceva del possibile significato sintomatico della trasposizione della disciplina delle elezioni del Senato federale dal testo costituzionale vero e proprio alle disposizioni transitorie. L’interpretazione che qui si è provato a sviluppare e che sostanzialmente porta a concludere che soloper la prima elezione del Senato federale nella sua nuova composizione potrebbe trovare applicazione la regola della contestualità in entrata, potrebbe trovare ulteriore supporto nella circostanza che la disciplina sostanziale è appunto contenuta nelle disposizioni transitorie. Addirittura il comma 4, che abbiamo esaminato, esordisce così: «In sede di prima applicazione della presente legge costituzionale».

Se la lettura proposta è plausibile, sorge il dubbio che essa non sia il frutto di una disattenzione ma la conseguenza di una volontà del legislatore. Di un sottile legislatore, più sottile dei suoi critici!

(23/12/2004)


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