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Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura

di Adele Anzon
(ordinario di “Diritto regionale” nell’università di Roma “Tor Vergata”)

1. Premessa.

Della “grande riforma” approvata dal Senato intendo esaminare soltanto i punti più strettamente legati al tema del c.d.“federalismo”. E’ ovvio che questi punti possono avere anche aspetti che esorbitano dal tema delle relazioni Stato-Regioni e presentare una forte valenza generale (penso per esempio alla composizione della Corte Costituzionale), e riflettersi, in particolare ( è il caso del Senato “federale”) sulla forma di governo della Repubblica. Di questi aspetti e riflessi però, data la ristretta prospettiva di queste osservazioni, mi occuperò solo per lo stretto necessario. Non mi soffermerò pertanto sul tema della forma di governo, che pure è l’argomento centrale della riforma, limitandomi a rinviare all’ampia analisi emersa dal dibattito scientifico e politico, non senza esprimere la mia adesione alle critiche di chi (Elia), stigmatizza - come contraria ai fondamenti stessi del moderno costituzionalismo – l’”assolutezza” della posizione del Primo Ministro, risultato principalmente della combinazione - inedita nell’esperienza del modello parlamentare - della sostanziale attribuzione a costui del potere di scioglimento della Camera (anche a prescindere dalla sfiducia) con il meccanismo anti-ribaltone (pur se nella versione edulcorata nel testo finale. Sull’argomento v.invece le diverse considerazione dei costituzionalisti del gruppo Magna Charta, in Federalismi.it, 8/2004 ).

Per quanto riguarda il tema del “federalismo”, l’impressione generale che si ricava dalla lettura del progetto è che le singole previsioni in prevalenza non siano espressione di una organica impostazione nell’ambito di un quadro coerente e ben definito - quale dovrebbe possedere un legislatore che si accinge ad una “grande riforma” della Costituzione – ma costituiscano piuttosto il frutto di puntuali ed estemporanei compromessi, anche estremi, volti a coagulare la maggioranza sulle varie proposte, indipendentemente dalla qualità di queste e dalla loro corrispondenza a una qualche logica istituzionale. Insomma, lo spirito di questo legislatore pare assai lontano dal “patriottismo costituzionale” richiamato da Sergio Bartole (in questo sito web) nel suo amaro commento all’andamento dei lavori parlamentari e da quella indispensabile sensibilità costituzionale invocata Valerio Onida in un recente saggio (“Il “mito ” delle riforme costituzionali”, pubblicato in Il Mulino, 1/2004 e nel sito del Forum di “Quaderni costituzionali”) : ciò con sicuro grave effetto di delegittimazione della Costituzione vigente e seri pericoli per le sue sorti future.

Cercherò di argomentare questa impressione con le brevi note che seguono. Avverto pure che i miei frequenti riferimenti all’esperienza tedesca sono motivati, oltre e più che da una personale preferenza, dalla opportunità di un confronto con un modello che, nell’esperienza a noi più vicina, quella europea, appare indiscutibilmente quello più fortemente connotato in senso federale e perciò il più adatto a verificare il reale tasso di “federalismo” che si intende realizzare con la riforma in discussione.

2. La composizione del Senato “federale”.

E’ noto che l’introduzione della “seconda Camera”, da tempo invocata da tutti come passo essenziale per realizzare in Italia il “vero federalismo”, ha subito un pesante condizionamento a causa della persistente e generale repulsione delle forze politiche all’idea di una radicale trasformazione del Senato. Questa circostanza ha portato il progetto governativo alla confezione di un modello, inedito nel panorama dell’esperienza degli Stati “composti”, che non corrisponde alle esigenze proprie del pur formalmente agognato “federalismo”. Il nuovo Senato infatti, pur essendo contrassegnato da caratteristiche proprie delle seconde Camere federali – e cioè l’estraneità al circuito fiduciario e la sottrazione allo scioglimento anticipato - non presenta un idoneo collegamento con le articolazioni regionali e non vale ad assicurare la saldatura con la dimensione politica locale di senatori eletti con suffragio diretto e distribuiti proporzionalmente alla popolazione tra le varie Regioni. A tanto non valgono – per le ragioni ampiamente e convincentemente illustrate da numerosi commentatori (mi riferisco in particolare, tra i tanti, a Bin, D’Atena, Elia e Manetti) - né la prevista elezione “su base regionale” ( da sempre già presente nel testo dell’art.57 Cost.), né i requisiti per l’elettorato passivo, né i generici raccordi di tipo informativo o consultivo tra senatori e organi regionali ; neppure utile a tal fine appare infine lo stesso strumento della ”contestualità affievolita” delle elezioni senatoriali con quelle dei Consigli regionali, che (come giustamente notano Tosi e Manetti) avrebbe l’effetto inverso di quello proclamato, e cioè quello di trascinare le scelte elettorali locali nella logica di quelle nazionali, ciò tanto più considerata la prevedibile tendenziale contemporaneità delle elezioni in tutte le Regioni ordinarie (v.anche la disposizione transitoria dell’art.42, comma 2) e la coincidenza della durata del mandato con quella della Camera dei deputati. In questo quadro nulla aggiunge la riserva alla legge dello Stato (at.57, comma 3) di dettare il sistema elettorale, con il compito del tutto generico – privo com’è di qualsivoglia indicazione di principi e modalità - di garantire la rappresentanza territoriale da parte dei senatori. Se questo è vero, è veramente difficile ammettere che questa contestualità possa rappresentare la “soglia minima” per la realizzazione di un sistema parlamentare federale, come – quando peraltro non era ancora “affievolita” – era stata salutata dalla Conferenza delle Regioni e Province autonome (comunicato stampa del 24.02.2004).

Che un Senato del genere sia privo di una effettiva e sufficiente rappresentatività territoriale è del resto riconosciuto implicitamente dallo stesso testo della riforma (v.pure le considerazioni di costituzionalisti di Magna Charta), che accanto alla composizione ordinaria del Senato ne prevede una “integrata” per l’esercizio delle sole funzioni elettorali: in tali ultimi casi (elezioni di giudici costituzionali e membri del Consiglio Superiore della Magistratura) si aggiungono ai senatori anche i Presidenti delle Giunte delle Regioni e, per la partecipazione all’Assemblea che elegge il Presidente della Repubblica, anche alcuni delegati designati dalle Regioni medesime.

In realtà hanno perfettamente ragione tutti coloro che ritengono che un simile Senato (nella composizione ordinaria), i cui membri sono eletti a suffragio diretto e debbono agire senza vincolo di mandato rappresentando “la Nazione e la Repubblica”, sia destinato ad operare di regola come una vera e propria camera politica nazionale, la cui composizione politica, in un sistema dei partiti come il nostro, può anche non differenziarsi sostanzialmente da quella della Camera dei Deputati, viste pure la scomparsa, nel testo approvato in aula, del necessario ricorso al sistema elettorale proporzionale per il Senato e la coincidenza della rispettiva durata (5 anni). Se così stanno le cose, del tutto ingiustificata resta la sottrazione di questo Senato “federale” al rapporto fiduciario e allo scioglimento anticipato.

3.I poteri del Senato “federale”.

Al Senato “federale” il progetto affida una massa assai consistente di poteri normativi nell’ambito di un sistema che distingue leggi “monocamerali” (a volontà prevalente) della Camera dei deputati, leggi monocamerali (a volontà prevalente) del Senato e leggi bicamerali (a partecipazione paritaria). La distinzione tra le leggi “monocamerali” è effettuata con riferimento ai commi 2 e 3 dell’art.117, rimanendo affidate alla Camera quelle in tema di competenza statale esclusiva (escluse alcune voci) e al Senato quelle per la posizione dei principi fondamentali per la legislazione concorrente. Le leggi bicamerali, poi, coprono un’aria amplissima, interessando non solo svariati aspetti concernenti l’ordinamento regionale, tra cui la tutela della concorrenza, il potere statale sostitutivo, etc., ma anche altri settori di rilievo politico generale, quale quello delle leggi militari di guerra (art.27, comma 4), quello dei diritti fondamentali da 13 a 21 (ma non, si badi bene, i diritti sociali, quali ad es. quelli degli artt.32 e 34, demandati a leggi monocamerali della Camera dei deputati), quello delle norme per la costituzione e il funzionamento della Corte Costituzionale ex art.137, comma 2.

A tale distribuzione del potere legislativo sono state mosse numerose critiche. Innanzi tutto quella più generale di chi (Ceccanti; analogamente, i costituzionalisti del gruppo Magna Charta), argomentando dall’ampiezza e spessore politico dei poteri normativi che gli sono affidati, ravvisa nel Senato, e non nel Premier, il vero titolare di un potere “assoluto”, perché nell’esercizio di tali poteri questo collegio - non essendo coartabile né con la posizione della questione di fiducia, né con la minaccia dello scioglimento - sarebbe in grado di ostacolare o bloccare l’attività del Primo Ministro e di tenere in ostaggio la Camera maggioritaria. Una critica del genere non mi pare del tutto condivisibile. Innanzi tutto, essa presuppone una necessaria e opposta maggioranza politica delle due assemblee legislative, mentre esistono buone probabilità che il progettato Senato, come s’è detto, possa rivelarsi nella composizione politica un doppione della Camera dei Deputati; quand’anche poi fosse eletto con metodo proporzionale, si potrebbe rivelare egualmente debole e incapace di un ruolo autonomo e contrapposto rispetto alla maggioranza vittoriosa nell’altra Camera perché, data la frammentazione tipica del nostro sistema dei partiti, rimarrebbe imbrigliato nelle stesse logiche partitiche che muovono la Camera maggioritaria (Manetti). Ma, a parte queste considerazioni, che possono essere opinabili, mi pare decisivo osservare in contrario che la critica prova troppo e avrebbe come coerente conseguenza la soppressione della “Seconda camera”. Iinfatti una partecipazione rilevante al potere legislativo anche in ambiti di spiccato interesse unitario è tipica ed essenziale delle camere federali, pur estranee al rapporto fiduciario: si veda per tutti l’esempio del Bundesrat tedesco, che nessuno accusa di avere un potere “assoluto”, e ciò anche nel momento attuale in cui esprime una maggioranza diversa da quella del Bundestag.

L’opinione in discussione, d’altra parte, è bilanciata dalla critica simmetrica e opposta (di A.Pace), che lamenta l’eccessiva ampiezza e peso politico dell’area rimessa a leggi monocamerali della Camera dei deputati, soggetta alle pressioni o ai ricatti esercitabili dal Premier “assoluto” mediante la posizione della questione di fiducia e la minaccia di scioglimento.

Davvero inaccettabile è comunque la previsione di leggi monocamerali del Senato (D’Atena), anche se accompagnate dal contorto meccanismo introdotto dall’ultimo periodo del comma 2 del nuovo art.70 Cost., che consente su iniziativa del Governo di trasformarle in bicamerali; si tratta di leggi in cui la Camera politica nazionale è di regola estromessa dalla decisione finale e proprio in relazione a contenuti (i principi fondamentali della competenza concorrente) che sono tipica espressione di un’istanza unitaria. Oltretutto, questa delle leggi monocamerali della “seconda Camera”, è una particolarità sconosciuta alle altre principali esperienze di tipo federale (compresa quella tedesca, in cui il pur fortissimo Bundesrat non ha mai la volontà prevalente nell’approvazione delle leggi).

Da altro punto di vista, poi, il criterio di distinzione tra le leggi “a prevalenza Camera” e leggi “a prevalenza Senato” appare foriero di inevitabili conflitti (Ruggeri), difficilmente risolubili dall’apposito meccanismo previsto, specie perché il semplicistico riferimento ai diversi commi dell’art.117 in realtà riproduce tutti i dubbi e le incertezze sulla individuazione delle rispettive materie, anche per i noti difetti di formulazione di questo articolo.

4. L’elezione dei giudici costituzionali.

Un discorso a parte merita il potere demandato ora al solo Senato di eleggere sette giudici costituzionali, da aggiungere ai quattro eletti dalle supreme magistrature e ai quattro nominati dal presidente della Repubblica, per un totale di quindici. In questo caso il Senato, come collegio elettorale è integrato dai Presidenti delle Giunte delle Regioni e delle Province di Trento e Bolzano. Nella stessa composizione il Senato elegge pure, da solo, un terzo dei membri del Consiglio Superiore della magistratura (il che appare fuori da ogni logica, trattandosi della scelta dei membri di un organo che non ha alcuna attinenza con l’articolazione regionale dello Stato).

Per quanto in particolare riguarda l’elezione dei giudici costituzionali, ribadisco in premessa la mia contrarietà in linea di principio a qualsiasi “regionalizzazione” della composizione della Corte costituzionale, perché la considero incoerente con la sua natura di organo necessariamente imparziale di garanzia giurisdizionale, anche nello svolgimento del suo ruolo “arbitrale” e cioè nella risoluzione dei conflitti di competenza tra Stato e Regioni. Tale “regionalizzazione” appare ancora meno giustificata se si pensa che l’area di intervento della Corte non si esaurisce certo nella competenza sul contenzioso Stato-Regioni (Sorrentino).

Ma, anche lasciando da parte questo generale pregiudizio negativo, non si può non muovere al progetto qualche critica puntuale. Noto con soddisfazione, per cominciare, che è stata abbandonata l’idea iniziale di aumentare il numero dei giudici, e lo si è lasciato immutato rispetto a quello attuale. Nell’ambito del collegio, però, l’equilibrio tra le componenti è cambiato: la maggioranza dei membri, sia pure assai risicata, resta, è vero quella della componente designata da istanze di garanzia (8 giudici rispetto ai 7 di estrazione senatoriale), ma il rapporto tra le due componenti è ben diversamente calibrato rispetto a quello vigente (nel quale i membri “neutrali” sono 10 e quelli di estrazione parlamentare 5). Già questa circostanza dimostra che non è stato del tutto abbandonato quel tentativo di “politicizzazione” della Corte che tante critiche aveva scatenato contro la formulazione iniziale del progetto. Ciò che appare poi decisamente da respingere è la scelta di riservare l’elezione dei giudici costituzionali al solo Senato “federale” integrato, escludendo la Camera dei Deputati, ciò che non avviene in nessuno dei sistemi federali europei (in Germania, per esempio, l’elezione dei giudici costituzionali è equamente ripartita tra Bundestag e Bundesrat). Una simile scelta, come è stato giustamente notato (Allegretti), non farebbe che accentuare il carattere contestativo e antagonista della “delegazione regionale” presso la Corte, accrescendo il pericolo di rottura dell’equilibrio interno al collegio e di menomazione della sua necessaria imparzialità.

5. Il Senato “bifronte” nelle proposte dell’opposizione.

Più lineare e razionale, anche se pur esso non condivisibile, è il modello di Camera territoriale proposto dall’opposizione (doc.Sen.n.2507, d’iniziativa dei senatori Villone e Bassanini e “bozza Amato”), che, contraria anch’essa al modello Bundesrat di qualunque tipo, vorrebbe in alternativa introdurre un Senato federale a composizione mista permanente, sempre sottratto al rapporto fiduciario e allo scioglimento anticipato, al quale assegnare un doppio ruolo: innanzi tutto un ruolo, squisitamente politico generale, di garanzia e di bilanciamento nei confronti dello strapotere della Camera maggioritaria e del Premier; in secondo luogo, un compito di rappresentanza delle autonomie territoriali; quanto infine alla partecipazione al procedimento legislativo, questo Senato godrebbe di poteri differenziati e cioè di partecipazione paritaria o di mera opposizione, in relazione a due distinte categorie di leggi.

Di tale progetto non convincono né le modalità con cui è realizzata la composizione mista, né la capacità di rappresentanza territoriale, né la duplicità dei ruoli.

Quanto alla composizione, quella mista permanente (e cioè identica per l’esercizio di tutte le funzioni) escogitata da questo progetto, appare meno distante da un modello di camera federale rispetto a quella del testo approvato dal Senato, essendo dotata stabilmente di un maggiore tasso di rappresentatività territoriale, poiché vi entrerebbero, quali membri di diritto, anche i soggetti esponenti al più alto grado degli Esecutivi di Regioni e Comuni. Il collegio infatti dovrebbe essere composto da un lato da senatori eletti direttamente con sistema non maggioritario, ma proporzionale (assegnati però in numero variabile, e non paritario, alle Regioni) e da cinque senatori a vita, dall’altro, dai Presidenti delle Giunte regionali e delle Province autonome, nonché dai Sindaci delle città capoluogo di Regione.

Ciò nonostante, una simile composizione desta notevole perplessità, da diversi punti di vista. Innanzi tutto, c’è un forte squilibrio numerico a vantaggio della componente “parlamentare”. In secondo luogo, la componente “federale” risulta formata da un mix - inedito nelle esperienze di tipo federale - in cui ai Presidenti delle Regioni si sommano i Sindaci delle città capoluogo di Regione (e forse, secondo qualche più recente e vago accenno dei proponenti, ulteriori sindaci e presidenti di provincia eletti dai consigli delle autonomie). Che senso ha coinvolgere nella stessa Camera autonomie così profondamente diverse quali quelle regionali e comunali, le quali ultime, tra l’altro, anche se “segmenti forti” del sistema delle autonomie, non hanno poteri legislativi né potere di adire la Corte Costituzionale a difesa delle proprie competenze ? Perché poi coinvolgere solo i Comuni (maggiori) e non anche le Città metropolitane e le Province, menzionate pure esse nell’art.114 Cost. e , in ipotesi, dotate di “pari dignità” ?

Infine, ma non per ultimo, non solo i senatori eletti, ma anche questi componenti di estrazione regionale e locale sono sottratti a qualsiasi vincolo di mandato da parte degli enti di provenienza, il che appare alquanto singolare e poco consono ad una logica che fonda la rappresentanza territoriale di simili figure sulla loro appartenenza ai rispettivi Esecutivi e perciò sulla loro capacità rappresentativa di enti e non di popoli.

Per altro verso, questa composizione non si presenta equilibrata e coerente rispetto al ruolo ancipite che si vuole attribuire al nuovo Senato, dato il già rilevato squilibrio numerico a favore della componente “parlamentare”, mentre, pretendendo la coesistenza e la necessaria collaborazione di parti fortemente eterogenee, difficilmente potrebbe assicurare una armonica e proficua combinazione dei rispettivi apporti .

Quanto poi ai compiti attribuiti a questo organo, appare più che dubbia la possibilità di coesistenza del ruolo di garanzia con quello della rappresentanza territoriale. I due ruoli infatti sottendono logiche del tutto diverse e non compatibili: il primo non può che fare capo a istanze unitarie, e innestarsi nella logica del rapporto maggioranza- opposizione nella dimensione nazionale, il secondo - la rappresentanza territoriale – è invece istituzionalmente estraneo a tale logica e deve basarsi sul collegamento con esigenze proprie delle collettività minori, o al più, del complessivo sistema delle autonomie ( per esempio, perché mai, ed in che senso, la presenza dei Presidenti delle Regioni dovrebbe rappresentare nell’attività delle Commissioni di inchiesta una garanzia contro lo strapotere della maggioranza di governo?). Né, mi pare, prova il contrario il riferimento al Senato statunitense, che agisce in un contesto istituzionale del tutto diverso e non è, tra l’altro, affiancato da una prima Camera legata dal rapporto fiduciario al Capo dell’Esecutivo.

Non è certo mia intenzione negare quanto sia pressante la necessità di introdurre nel quadro del progetto governativo di riforma istituti di garanzia e di bilanciamento nei confronti dei poteri del Premier e della sua maggioranza. Non contesto neppure che tra tali istituti possa anche prevedersi un Senato come camera parlamentare nazionale, con poteri differenziati e con composizione differenziata sulla base del sistema elettorale e della durata del mandato. Non condivido invece l’idea di sfruttare impropriamente a tal fine un istituto che si lascia contemporaneamente impiantato nella logica federale. Occorrerebbe invece separare le due istanze, impiantare un camera autenticamente rappresentativa delle sole entità territoriali e cercare altrove le garanzie contro il “premierato assoluto”, e cioè nello stesso circuito della forma di governo (per esempio: il mantenimento di un forte ed autonomo ruolo al Presidente della Repubblica, almeno l’attenuazione delle rigidità dei meccanismi anti-ribaltone, lo statuto dell’opposizione, l’innalzamento dei quorum e altre indicate nello stesso progetto di legge dell’opposizione): questa, è vero, appare oggi una strada poco praticabile. Ciò non toglie però che resti quella più appropriata sul piano istituzionale..

6. Una proposta alternativa.

In conclusione, entrambi i modelli di Senato “federale” – quello del progetto governativo e quello dell’opposizione non mi sembrano apprezzabili e non mi convincono ad accantonare, neppure temporaneamente, la tesi del Bundesrat tedesco come tipo di Camera più efficacemente rappresentativa del sistema delle autonomie territoriali e perciò più coerente con le istanze autenticamente “federaliste”; ciò pur considerata la diversità del complessivo modello tedesco rispetto a quello che si vuole realizzare in Italia (dove occorrerebbe, è vero, fare i difficili conti con le forme di governo regionali e i rispettivi sistemi elettorali, orientati, prevedibilmente anche in futuro, verso modelli maggioritari con prevalenza spiccata degli Esecutivi). In quest’ottica, meno idonei appaiono sia il modello del Bundesrat austriaco dell’elezione dei senatori da parte dei Consigli regionali (la cui pratica esperienza si è appunto dimostrata scarsamente incoraggiante), sia quello di un Senato composto da membri eletti direttamente ma in numero pari per tutte le Regioni (come negli U.S.A.), ciò principalmente per via della connotazione nazionale e fortemente accentrata e verticistica dei partiti politici italiani (a parte l’importante, ma limitato, caso della Lega Nord), che inevitabilmente porterebbe a riprodurre anche nel Senato gli schieramenti politici presenti nella Camera politica e non a rappresentare istanze locali.

So bene che la proposta di introduzione del Bundesratgermanico è al momento del tutto irrealistica e destinata a restare una chimera per via della tenace e insuperabile avversità di tutti gli schieramenti politici e della repulsione del Senato a votare il proprio suicidio. Ciò non significa però che la soluzione qui preferita perda la sua validità sul piano giuridico-costituzionale , né che le ipotesi alternative, per il solo fatto di apparire praticabili, debbano essere anche auspicabili. Esse non appaiono tali neppure come tappe intermedie rispetto ad una soluzione finale adeguata, sembrando piuttosto espedienti per non deludere il fronte “federalista”, che, se realizzati, rischierebbero di compromettere gli svolgimenti futuri in senso autenticamente “federalista”.

In definitiva, perciò, meglio sarebbe per il momento, accantonare le velleità di riforma del bicameralismo attuale, e limitarsi ad introdurre nel Titolo V un esplicito e forte principio di leale collaborazione tra Stato ed autonomie (oggi assente) e (come suggeriscono Bin e De Liso) costituzionalizzare la Conferenza Stato-Regioni e Province autonome , che si è dimostrata una utilissima ed efficace sede di confronto e di collaborazione e che perciò, comunque, assai difficilmente (come avverte Elia) sarebbe abbandonata dalle Regioni a vantaggio di un Senato falsamente “federale”. Tale soluzione interlocutoria non potrebbe, è vero, assicurare alle Regioni quella formale partecipazione alla funzione legislativa nazionale che è ritenuta esigenza primaria del “federalismo”, ma neppure ne pregiudicherebbe una futura realizzazione in tempi migliori..

7. La distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

Passo infine al tema, cruciale per il “federalismo”, della distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

Considerate le critiche formulate in passato dalla stessa maggioranza attuale al testo del Titolo V, ci si sarebbe attesi che si sarebbe coerentemente colta l’occasione per effettuare profondi interventi riformatori (quale almeno, ad esempio, quello del fantomatico d.d.l. di riforma costituzionale proposto dall’on. La Loggia e approvato dal Consiglio dei Ministri nell’aprile 2003). Invece le novità introdotte sono davvero scarse e puntuali mentre l’assetto generale dell’attuale riparto di competenze è rimasto sostanzialmente immutato. Queste novità consistono infatti, oltre che nella famosa (o famigerata) devolution, nella soppressione, nel comma 1 dell’art.117 Cost., del limite dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, nell’abrogazione del regionalismo differenziato di cui all’attuale art.116, comma 3, nell’estensione del coordinamento statale ex art.118, comma 3 a materie ulteriori di legislazione concorrente.

L’inopinata abolizione del limite degli obblighi internazionali è ad un tempo incomprensibile e pericolosa. Coinvolge anche la legge dello Stato e non risponde a nessuna logica “federalista”: in nessuna esperienza di questo tipo, a quanto risulta, le comunità autonome sono sottratte radicalmente al rispetto di tali obblighi. Certo la formulazione attuale del limite comporta notevoli difficoltà applicative, specie nei rapporti con la legge statale. Ma ciò avrebbe consigliato una correzione di questa formulazione, e non certo la radicale abolizione del vincolo.

Quanto poi al sistema delle competenze legislative, ferma è rimasta la legislazione concorrente e intatti sono lasciati gli elenchi di materie dei commi 2 e 3 del primo articolo, unanimemente criticati per l’incongruità di molte delle loro “voci”; intatto è rimasto l’impianto generale, improntato alla separatezza e alla rigidità del criterio di riparto delle competenze legislative. Il testo si limita all’introduzione della devolution (v.anche le analoghe considerazioni dei costituzionalisti del gruppo Magna Carta) e a un semplice ritocco alla legislazione concorrente (che il precedente e abortito “progetto La Loggia” voleva abolire, come fonte di tutti i mali del regionalismo italiano).

La devolution è realizzata, sostituendo l’attuale comma 4 dell’art.117, nella forma della espressa attribuzione in via generale di alcuni settori particolari esplicitamente menzionati ad una competenza regionale definita “esclusiva”, per la quale rimane poi ferma la clausola di residualità a vantaggio delle Regioni. Così alla “legislazione esclusiva” affidata allo Stato dal comma 2 fa da contrappunto “la potestà legislativa esclusiva” delle Regioni del nuovo quarto comma.

Che la potestà residuale delle Regioni già nel testo vigente, pur nel silenzio di questo, sia da considerare “esclusiva”, è anche ora generalmente riconosciuto come conseguenza logica del carattere generale della loro competenza legislativa (rispetto a quello derogatorio della competenza statale). Altrettanto generalmente riconosciuto è però che tale esclusività non può essere intesa nello stesso senso di quella propria della legislazione statale. Infatti questa potestà regionale non risulta subordinata alla sola Costituzione e sottratta a qualsiasi condizionamento proveniente da leggi dello Stato, ma è esente soltanto dal limite dei “principi fondamentali” della legislazione concorrente; per il resto rimane invece assoggettata, oltre che ai vincoli enunziati dal comma 1 dello stesso articolo 117, anche ai limiti derivanti dall’esercizio delle competenze statali di cui al comma 2 e in ispecie di quelle di tipo trasversale. Ciò resta fermo anche con la devolution, che, limitandosi a sostituire il solo comma 4 dell’art.117, non comporta la soppressione del limite costituzionale e dunque delle restrizioni derivanti dal menzionato comma 2 (Gambino, Antonini). Lo scopo dell’innovazione resterebbe allora (non quello di sottrarre il legislatore regionale alle competenze statali anche trasversali, ma) quello di escludere che i particolari settori espressamente elencati, pur non essendo come tali espressamente menzionati dall’art.117, comma 3, si possano ricondurre in via di interpretazione a materie di competenza concorrente e assoggettare così ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Tanto vale soprattutto per l’ ”assistenza e organizzazione sanitaria”, riconducibile e finora ricondotta alla tutela della salute; l’organizzazione scolastica (salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche) e la definizione dei programmi “di interesse specifico della Regione”, riconducibili all’ ”istruzione”, soggetta peraltro anche alle norme generali dettate dallo Stato (art.117, comma 2, lett.n). Quanto poi alla polizia locale, essendo già affidata alla competenza residuale delle Regioni (argomentando dall’art.117, comma 2, lett.h) la “polizia amministrativa locale”, resta del tutto oscuro, dalla lettura sia del testo sia dei lavori parlamentari, a che cosa esattamente si riferisca l’ambigua dizione, a meno che non sottintenda la polizia di sicurezza per la c.d.microcriminalità (come auspica Antonini): ma ciò resterebbe comunque inaccettabile , anche ammessa e non concessa la possibilità in via di principio di creare polizie di sicurezza regionali, poiché una simile attribuzione in un testo costituzionale dovrebbe avvenire in termini espliciti e in riferimento ad un’area ben delimitata e individuabile: ciò che certo non avviene nel caso di specie, che resta ( intenzionalmente ?) nel vago.

Se i promotori di questa riforma però si fossero dati pensiero di leggere le più recenti sentenze della Corte costituzionale, si sarebbero resi conto che lo scopo della loro proposta può essere in gran parte neutralizzato dal meccanismo della sussidiarietà/flessibilità delle competenze legislative elaborato dalla Corte (sent.n.303 del 2003) che consentirebbe allo Stato, anche nell’area delle competenze regionali residuali/esclusive (sent.n.6 del 2004), di assorbire - purchè, s’intende, “ragionevolmente” e in via consensuale - la competenza legislativa per la disciplina organizzativa dei servizi propri delle materie “devolute”. Con questo mezzo lo Stato può attribuire una connotazione uniforme a tale disciplina anche più stringente della mera normazione di principio. La devolution tuttavia non è per ciò solo del tutto innocua, ma mantiene una sia pure ridimensionata potenzialità negativa, che tuttora giustifica la necessità di combatterne la definitiva approvazione: l’intervento in sussidiarietà dello Stato sarebbe infatti pur sempre discrezionale e limitato agli aspetti organizzativi dell’attività amministrativa e potrebbe non sempre rivelarsi sufficiente a impedire o contrastare iniziative regionali tali da produrre differenziazioni inammissibili, come per esempio quelle che potrebbero discendere dalla corsa alla privatizzazione dei servizi sociali da parte delle Regioni più ricche.

Quanto poi al ritocco alla legislazione concorrente, si tratta (a modifica del comma 3 dell’art.118) dell’attribuzione alla legge dello Stato del potere di disciplinare forme di intesa e di coordinamento per l’esercizio delle funzioni amministrative anche per materie di legislazione concorrente, quali le grandi reti di trasporto e navigazione, produzione, trasporto, distribuzione nazionale dell’energia, ordinamento delle professioni. E’ evidente qui l’intenzione di dare una risposta alle convergenti e diffuse critiche che proprio e in particolare di questi settori stigmatizzano l’illogicità dell’inserimento nella competenza concorrente. Dubito però che la risposta sia adeguata. Infatti il mantenimento degli stessi settori nell’ambito di questa competenza e l’attribuzione allo Stato del potere di dettare forme di coordinamento, in aggiunta ai principi fondamentali, pur se utile, può non essere sufficiente a soddisfare le esigenze unitarie di cui queste materie sono intrise. Ciò anche a non considerare le prospettive ben più corpose aperte dalle sentenze costituzionali nn.303 del 2003 e 6 del 2004 con l’introduzione del meccanismo di flessibilità delle potestà legislative.

Provvidenziale e altamente apprezzabile appare invece l’abrogazione del comma 3 dell’art.116 attuale, sul c.d.regionalismo differenziato di tipo dispositivo, collegata all’introduzione della devolution a vantaggio di tutte le Regioni : la soppressione di questa disposizione, palesemente assurda, contorta e impraticabile, va approvata incondizionatamente, e rimane valida indipendentemente dal suo contingente legame con la devolution.

8. La reintroduzione del limite dell’interesse nazionale.

Poche righe infine in merito alla reintroduzione dell’interesse nazionale come limite alla potestà legislativa delle Regioni. A fronte dell’enfasi con cui è stata accompagnato l’inserimento di questa c.d.clausola “salvapatria” in un testo in cui ogni allusione a tale interesse era stata malauguratamente bandita dalla riforma del 2001, occorre chiarire che tale clausola, per il modo in cui è formulata, è in realtà inutile a garantire le ragioni dell’unità, come ha dimostrato inequivocabilmente l’esperienza passata, in cui la clausola presso che identica del testo costituzionale del 1948 non è mai stata azionata; inoltre, come questa esperienza ha dimostrato, l’interesse nazionale come mero limite negativo di merito non è idoneo in ogni occasione a “salvare la Patria”, poiché produce soltanto la paralisi in settori vitali per la Repubblica, senza consentire la creazione degli strumenti necessari a perseguire in positivo le esigenze non frazionabili. In secondo luogo, è un vero nonsenso attribuire al solo Senato, per di più non integrato (così la formulazione finale dell’art.38 del testo approvato) il controllo politico sul rispetto di un interesse “nazionale” da parte delle Regioni, ed escludere la Camera dei Deputati, e cioè la camera politica nazionale, e ciò sia se si consideri il Senato non integrato equivalente nella realtà ad una camera “parlamentare”, sia se invece lo si voglia benevolmente considerare una camera di rappresentanza territoriale. Infine, abnorme è l’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di annullare la legge riconosciuta dal Senato come pregiudizievole per l’interesse nazionale, trattandosi di un compito che esula platealmente dalle funzioni di una simile figura.

Anche questa riesumazione del limite dell’interesse nazionale appare dunque per vari motivi inaccettabile. L’unica strada razionalmente percorribile per conferire al sistema la necessaria capacità di perseguimento attivo degli interessi nazionali resta invece quella che personalmente trovo già da tempo la più convincente – e che oggi è corroborata anche dalla giurisprudenza costituzionale inaugurata con la storica già citata sentenza n.303 del 2003 - di un globale ripensamento dell’attuale assetto delle competenze legislative mediante la previsione di un sistema flessibile e cooperativo, ispirato al principio di sussidiarietà; di un sistema, in definitiva, dominato, al di là di un nucleo ristretto di materie da mantenere alla competenza statale esclusiva, da una konkurrierende Gesetztgebung alla tedesca, in cui l’unità politica ed economica (o comunque si voglia specificare l’interesse nazionale) costituiscano un generale presupposto positivo per l’attivazione del legislatore statale in relazione ad esigenze che non possono avere soddisfazione nella dimensione locale. In un’ottica simile si muove il progetto elaborato dall’opposizione (v. però anche le proposte dei costituzionalisti di Magna Charta), che sembra perciò, per questa parte, meritevole di particolare apprezzamento. Che soluzioni del genere appaiano al momento politicamente irrealistiche può essere esatto, ma – come per i casi precedenti - non può persuadere ad abbandonarle sul diverso piano della valutazione giuridico-costituzionale.

9. Lo status di Roma e la formazione semplificata di nuove Regioni.

Le modifiche previste per Roma Capitale sono paradossali. Infatti, ferma restando l’attribuzione alla legge dello Stato del potere di disegnare il suo ordinamento, alla città vengono poi demandate “forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale”, nei limiti e con le modalità stabiliti “ non – come ci si potrebbe attendere - dalla stessa Costituzione, trattandosi oltre tutto di una deroga all’ordine delle competenze dettato poi dagli artt.117 e 118), ma “dallo Statuto della Regione Lazio”. Si giunge così all’assurdo di assoggettare la “Capitale della Repubblica federale” ad un atto normativo di una singola Regione. Un’ idea del genere, sconosciuta ad altri ordinamenti, appare del tutto insensata, e non trova altra spiegazione che come risultato di uno scambio politico di bassissimo profilo tra le forze della maggioranza.

Infine, resta da considerare la disposizione transitoria che autorizza, in un termine di cinque anni, la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, in deroga al procedimento ora dettato dall’art.132, comma 1, e cioè con il solo intervento consultivo delle popolazioni residenti nei Comuni e Province di cui si chiede il distacco, senza alcun coinvolgimento delle popolazioni che lo subiscono, né dei Consigli regionali. E’ difficile comprendere quale sia il vero scopo di questa nuova disposizione che interviene su un tema assai controverso oggetto già di varie e divergenti pronunzie della Corte costituzionale. Il relatore Sen. D’Onofrio ha dichiarato che potrebbe essere utilizzata da Roma Capitale, se non soddisfatta del nuovo trattamento ad essa riservato. Altre voci la dicono mirata a facilitare la separazione tra Emilia e Romagna. Insomma anche qui, quale che sia la risposta, si tratta verosimilmente – non apparendo spiegabile diversamente - di una soluzione non pensata nell’interesse dell’ordinamento costituzionale, ma per risolvere conflitti politici contingenti.

(28/04/2004)


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