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Bundesrat: istruzioni per l'uso

Il ruolo della seconda camera in un ordinamento federale

di Andrea De Petris (dottorando di ricerca in teoria dello Stato ed istituzioni politiche comparate nell'Università di Roma La Sapienza)

In vista dell'evoluzione in senso federalista verso cui l'assetto istituzionale italiano sembra intenzionato a dirigersi, come dimostra l'approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, una recentissima controversia di carattere costituzionale esplosa in Germania può rappresentare, al di là dell'interesse scientifico del caso, un'opportunità per trarre spunti di riflessione importanti anche in prospettiva italiana: è dunque per queste ragioni che ci apprestiamo a darne conto.

Il "casus belli"

La vicenda si riferisce alle modalità dell'approvazione da parte del Bundesrat, avvenuta lo scorso 23 marzo 2002, della nuova Legge sull'immigrazione (Einwanderungsgesetz), voluta dal Governo federale rosso-verde, e fortemente criticata dalle opposizioni.

Come è noto, il Bundesrat è composto dai rappresentanti dei Governi dei Länder, che inviano alla seconda Camera un numero di delegati proporzionale all'entità della popolazione residente in ciascun Land, da un minimo di tre ad un massimo di sei (Art. 51 I, II GG). Il Consiglio Federale, che attualmente risulta composto da 69 membri, delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti, vale a dire che almeno 35 Senatori devono votare in favore di un provvedimento affinché questo venga approvato (Art. 52 III 2 GG). Ciascun Land può inviarvi tanti delegati quanti sono i voti di cui esso dispone (per l'appunto, da un minimo di tre ad un massimo di sei), ma la sua posizione al momento della deliberazione va espressa in modo unitario (Art. 51 III GG). Presidente di turno è Klaus Wowereit, Oberbürgermeister socialdemocratico di Berlino recentemente eletto, a capo di una giunta SPD-PDS.

Lo scontro politico-istituzionale riguarda proprio la prassi seguita dal Presidente in occasione del voto, di cui riportiamo di seguito le fasi salienti:

Pres. Wowereit: Veniamo alla votazione del provvedimento. Prego il Segretario di chiamare i singoli Länder.

Segue l'appello in ordine alfabetico dei Länder, che uno dopo l'altro proclamano il loro voto. Dopo Baden-Württemberg, Bayern e Berlino è la volta del Brandenburg, il cui Governo è composto da una giunta di coalizione SPD-CDU, guidata dal socialdemocratico Manfred Stolpe.

Segr.: "Brandenburg?"

Ministro del Lavoro del Brandenburg Alwin Ziel (SPD): "Sì."

Ministro della Giustizia del Brandenburg Jörg Schönbohm (CDU): "No."

Wowereit: "Prendo atto che il Land Brandenburg non ha votato unitariamente. Invoco l'Art. 51 III 2 GG. In base ad esso i voti di un Land possono essere espressi solo in maniera unitaria. Chiedo al Capo dell'Esecutivo Stolpe quale sia il voto del Brandenburg."

Stolpe: "In qualità di Ministerpräsident del Land Brandenburg io dichiaro che il voto è Sì."

Schönbohm: "Lei conosce la mia opinione, Signor Presidente."

Wowereit: "Dunque prendo atto che il Land Brandenburg ha votato Sì."

Seguono vibranti proteste da parte dei rappresentanti della CDU, a cui Wowereit reagisce facendo presente di aver chiesto al Ministerpräsident Stolpe la proclamazione del voto unitario da parte del Brandenburg, ed invitando l'interessato a reiterare il suo voto, che non muta.

Fin qui la cronaca della vicenda. Il risultato ufficiale della votazione ha fatto infatti registrare 35 "SI'" (Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein), 17 "NO" (Bayern, Saarland, Sachsen, Thüringen) e 17 astenuti (Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen). Va detto che le rimostranze della CDU si giustificano con la consapevolezza che senza il "Sì" del Brandenburg non sarebbe stata raggiunta la maggioranza assoluta dei voti (come detto, 35 su 69) a sostegno della legge, che sarebbe quindi stata respinta e rinviata al Bundestag (Art. 77 GG).

Le reazioni

Sia a livello politico che dottrinale, come era lecito attendersi, le posizioni sulla vicenda sono discordanti: la CDU ha accusato il Presidente del Bundesrat di aver intenzionalmente misconosciuto la mancata unitarietà nella posizione del Brandenburg, che invece non poteva essere interpretata come un "Sì", citando a proprio favore anche l'accordo di coalizione tra la SPD e la CDU brandeburghesi, secondo il quale una divergenza insanabile tra le due forze politiche su una disposizione all'esame della seconda Camera dovrebbe salomonicamente risolversi in una salomonica astensione del Land al momento del voto. La SPD ha invece preso le difese di Wowereit, invocando il citato obbligo costituzionale di unitarietà del voto di un Land al Bundesrat e dunque proclamando che bene ha fatto il Presidente a chiedere una manifestazione di voto univoca da parte del Brandenburg.

Spetta ora al Presidente Federale Johannes Rau (SPD) decidere se controfirmare o meno il provvedimento, a cui dovrebbe seguire la sua successiva pubblicazione sul Bundesgesetzblatt e la sua definitiva entrata in vigore; la CDU ha comunque già fatto sapere che in caso di promulgazione porterà la vicenda davanti al Tribunale Costituzionale federale, pertanto una soluzione definitiva in tempi brevi della crisi istituzionale sulla questione appare poco probabile.

La funzione del Bundesrat nell'assetto istituzionale tedesco

Al di là delle disquisizioni sugli aspetti procedurali della questione, la controversia mette in discussione, consapevolmente o meno, addirittura la funzione attribuita al Bundesrat nell'ordinamento costituzionale federale tedesco.

Dal punto di vista storico alla seconda Camera tedesca (tanto nel caso del Bundesrat della Costituzione del Reich del 1871, quanto in quello del Reichsrat della Costituzione di Weimar del 1919) è stato sempre attribuito in primo luogo il compito di rappresentare gli organismi statuali - i Länder - a livello politico centrale, sebbene il Reichsrat weimariano, pur non perdendo del tutto questa connotazione, si vide riconosciuta prevalentemente la funzione di organo del Reich. La Legge Fondamentale del 1949, invece, recuperava appieno questo doppio ruolo di organo istituzionale da un lato e di strumento di partecipazione al processo politico federale dall'altro del Bundesrat: l'art. 50 GG stabilisce infatti che esso è l'organo attraverso il quale i Länder "collaborano alla legislazione e all'amministrazione della Federazione", provvedendo così ad attuare a livello istituzionale quanto proclamato in via di principio dall'Art. 20, ovvero l'organizzazione in senso federale dell'assetto istituzionale tedesco. Il Consiglio Federale rappresenta dunque l'organo costituzionale per mezzo del quale i Länder hanno la concreta possibilità di esercitare le loro funzioni e competenze a livello federale, affermandosi in ultima analisi come veri tutori del principio federalistico, che proprio in questo modo viene concretamente realizzato, rappresentando a livello federale la manifestazione organizzativa del federalismo.

Dal punto di vista logico, prima ancora che giuridico, tuttavia, dovrebbe essere chiaro che i Länder non detengono la possibilità di esprimere autonomamente alcuna volontà: il Grundgesetz chiama quindi i membri dei Governi regionali a comporre il Bundesrat (Art. 51 I 1 GG: "Il Bundesrat è composto dai membri dei Governi dei Länder") proprio per porre in condizione i Länder di esprimere la loro volontà in sede federale. In tal senso vanno sia elementi testuali, come l'Art. 51 II 2 GG, il quale stabilisce quanti voti spettino "a ciascun Land" - chiarendo con ciò chi sia l'effettivo titolare del diritto di voto al Bundesrat, ovvero i Länder, e non i membri dei Governi regionali -, che sistematici, quali il successivo Art. 51 III 2, in base al quale i voti di ciascun Land vanno enunciati unitariamente - escludendo dunque che questi possano essere ripartiti ed espressi differentemente tra i diversi rappresentanti di un singolo Land.

Rappresentanza partitica e rappresentanza federale

Già dai lavori preparatori del Consiglio Parlamentare di Bonn, impegnato nella stesura della Legge Fondamentale, si evince che il Bundesrat non può essere inteso come un organo costituzionale "di secondo piano", ma che al contrario con esso si intese realizzare "una seconda Camera, [...] un vero organo federale e contemporaneamente un organo di codecisione dei Länder come espressione federalistica della volontà dei Länder a fianco del Bundestag." (corsivi nostri), dal momento che "la costruzione di uno Stato federale esige che il popolo ed i Länder siano i titolari del potere federale (Bundesgewalt) e che le loro Rappresentanze a livello federale deliberino congiuntamente la volontà federale (Bundeswille)". Non è un caso che si parli di "Rappresentanze", al plurale, e non di "rappresentanza" tout court: Bundestag e Bundesrat, infatti, oltre ad essere espressione di due ambiti distinti di cui si compone la realtà politica federale tedesca, si fondano anche su due principi rappresentativi distinti.

Da un lato abbiamo infatti il Bundestag composto da Deputati eletti con voto "generale, diretto, libero, uguale e segreto" che sono "rappresentanti di tutto il popolo, non soggetti a direttive e subordinati solo alla loro coscienza" (Art. 38 I 1, 2 GG): esso risulta pertanto il fulcro della rappresentanza politica partitica, in quanto è appunto tramite i partiti che, in primo luogo, i cittadini tedeschi nella loro totalità sono chiamati ad esprimere le loro preferenze politiche (Art. 21 I GG). La natura della rappresentanza attuata nel Bundestag, pertanto, vede il rappresentante (il Deputato) libero da istruzioni del rappresentato (l'elettore) in quanto non rappresenta solamente una porzione di cittadini (concretamente: coloro che lo hanno materialmente eletto), ma per l'appunto il popolo nel suo complesso.

Se invece il Bundesrat, è formato da membri dei Governi regionali, ovvero da soggetti non eletti direttamente dal popolo e che non agiscono in proprio conto ma come mezzi di espressione di una volontà non propria - ovvero quella dei Länder -, ne deriva che anche la natura della sua forma di rappresentanza deve essere differente: in questo caso il rappresentante (i componenti degli Esecutivi regionali) può esercitare legittimamente il proprio compito solamente conformandosi alle direttive che gli provengono dal rappresentato (i Länder), ovvero il mandato attribuito ai membri del Bundesrat è di tipo imperativo. La Legge Fondamentale precisa però che tanto i partiti (principalmente attraverso l'opera dei loro Parlamentari al Bundestag) quanto i Länder (grazie ai componenti degli Esecutivi regionali) collaborano ("mitwirken") alla realizzazione della politica tedesca a livello federale (Cfr. Art. 21 I 1 e 50 GG). "Collaborare" ovvero, etimologicamente parlando, "lavorare insieme", il che esclude qualunque posizione di preminenza di uno dei due organi, ma anche ogni ipotesi di superiorità di una forma di rappresentanza sull'altra: non è forse in questo che si sostanzia l'essenza di un ordinamento federale?

Pretendere dunque che le logiche della responsabilità politica debbano trovare applicazione anche nelle modalità di attuazione della funzione attribuita ai componenti del Bundesrat comporterebbe un inaccettabile stravolgimento della natura stessa del loro mandato. Non è un caso, infatti, che la seconda Camera non sia organizzata in Gruppi parlamentari come il Bundestag, e che di norma nelle sue commissioni prevalgano gli orientamenti più propriamente tecnici su quelli partitici. Ai componenti della seconda Camera spetta quindi in primo luogo il compito, costituzionale prima ancora che partitico, di tentare di raggiungere compromessi tra le differenti opinioni partitiche - legittimamente presenti nell'ambito politico regionale - onde poterne trarre una linea di indirizzo comune da presentare al Bundesrat come la posizione nella quale il Land in quanto tale possa riconoscersi.

A Pluribus Unum: Più delegati, un unico voto

Coerentemente, la Legge Fondamentale stabilisce che, a prescindere dal numero di membri inviati da un Land al Bundesrat di volta in volta, i voti che questi esprimono (ovviamente per conto del Land) sono sempre pari a quelli di cui questo dispone, e possono essere espressi solo in maniera unitaria: l'esclusione di una differenziazione del voto tra rappresentanti di uno stesso Land è ben ardua da concordare con il riconoscimento di una rappresentanza di natura prettamente politica - ovvero non soggetta a mandato imperativo - a favore dei membri del Bundesrat. La prassi parlamentare prevede peraltro che a comunicare i voti di un Land sia abitualmente uno solo dei suoi rappresentanti, lo Stimmführer, che privo di qualunque superiorità gerarchica ha il solo compito di rendere nota al momento della votazione la posizione concordata in precedenza nell'ambito della delegazione. Chi tuttavia da ciò evince che, nel caso in cui due suoi rappresentanti persistano nel mantenere posizioni discordanti, l'intera dichiarazione di voto di un Land andrebbe considerata non valida per violazione dell'Art. 51 III 2 GG, e che dunque si dovrebbe procedere come se il Land non fosse presente alla seduta, finisce per ammettere che una divergenza d'opinione nell'ambito del Governo regionale, probabile soprattutto in Esecutivi di coalizione, possa riflettersi direttamente sulla posizione del Land nel processo decisionale a livello federale o che, detto in altri termini, ad una forma di rappresentanza federale, che vede nel Land il titolare di una volontà politica propria, se ne sostituisca una di carattere prettamente partitico, che deriva dalla mediazione di posizioni differenti di cui le forze politiche in campo sono portatrici. Il risultato ultimo consisterebbe quindi nel convertire anche il Bundesrat in una sede di espressione di una volontà maturata nell'ambito di negoziati interpartitici, di per sé più che legittimi, ma che hanno già il loro ambito naturale di manifestazione nel Bundestag: così, invece, anche la seconda Camera verrebbe trasformata in una cassa di risonanza di una rappresentanza partitica, venendo meno al principale compito per il quale essa fu posta in essere dai costituenti di Bonn, ovvero, come detto, quello di dare voce direttamente alla volontà dei Länder onde fornire piena attuazione al principio federale.

E' ovvio che spetti in primo luogo ai componenti degli Esecutivi regionali negoziare tra i diversi orientamenti presenti al loro interno, condizionati senza dubbio anche dall'appartenenza politica dei vari Ministri, per cercare in ogni modo di pervenire ad una posizione finale unitaria: in questo senso è chiaro che l'influenza partitica non può restare avulsa dalle dinamiche decisionali della seconda Camera. Altrettanto chiaro deve però essere che tale influenza non può divenire preponderante rispetto al comportamento dei componenti degli Esecutivi regionali nel momento in cui agiscono come membri del Bundesrat.

In base a quanto detto fin qui, però, dalle apparentemente contraddittorie disposizioni della Legge Fondamentale sul Bundesrat sembra emergere un'impasse assai rischiosa, la cui unica via d'uscita non può che essere quella di consentire in ogni caso una piena attuazione della rappresentanza federale, a fianco di quella partitica. Un tale risultato è conseguibile solo ammettendo che, ove non si raggiunga altrimenti un orientamento unitario, sia qualcuno all'interno della delegazione regionale a rendere nota la posizione del Land nel merito della questione: questo qualcuno non può che essere lo Stimmführer, la cui funzione viene esercitata di norma dal Presidente del Governo del Land - ove sia presente alla seduta -, sia in virtù del suo ruolo di massimo esponente dell'Esecutivo, sia per la sua posizione di principale responsabile politico per la condotta del suo Gabinetto nei confronti del Landtag, il quale proprio concedendogli la fiducia lo ha messo in condizione di esercitare tale compito istituzionale tanto a livello regionale che, per quanto di sua competenza, federale. Da ciò consegue anche che i sempre più abituali accordi di coalizione tra le forze partitiche che compongono le coalizioni di governo dei Länder, in cui si fissano tra l'altro le linee di condotta da seguire di fronte ad impasse tra i membri della delegazione regionale inviata al Bundesrat - solitamente concordando in questi casi l'astensione del Land dal voto - per quanto rilevanti sul piano politico regionale, vadano necessariamente considerati non vincolanti dal punto di vista giuridico.

Conclusione: voto controverso ma legittimo

Il logico punto di approdo di questo excursus, dunque, è che in occasione di una deliberazione del Bundesrat, ciascun Land pervenga ad un voto finale unitario, sia essa di assenso, di rifiuto o di astensione rispetto all'oggetto all'ordine del giorno; è nell'interesse generale, prima ancora che dell'organo costituzionale chiamato materialmente in causa, che si giunga a tale risultato senza stravolgere i principi su cui si fonda l'ordinamento statuale, tra i quali ricade senza dubbio anche quello del federalismo. Nel caso specifico, quindi, non si vede come sia possibile sanzionare negativamente il comportamento di un Presidente del Bundesrat il quale, constatata l'incapacità delle forze politiche interessate di concordare una posizione comune, utilizzi i mezzi a sua disposizione per mettere comunque in condizione un Land di esprimere il proprio voto, ed attuare così il compito che il dettato costituzionale ad esso attribuisce. Il fatto che al momento della seconda dichiarazione di voto il Ministro degli Interni del Brandenburg Schönbohm non reiteri la propria posizione, ma si limiti a farne osservare implicitamente la sua difformità rispetto a quella appena proclamata dal Portavoce del Land, per quanto significativo, non sembra dotato di una valenza probante: anche un secondo, esplicito "NO" da parte di Schönbohm non avrebbe mutato la sostanza della questione, ovvero che a questo punto l'unitarietà del voto del Brandenburg deve essere salvaguardata in altro modo, conferendo cioè al suo Portavoce il compito di pronunciare sul punto la parola decisiva per conto del Land.

Al momento in cui scriviamo, il Presidente federale ha temporaneamente rinviato la propria decisione, anche in considerazione delle conseguenze che un ricorso al Tribunale Costituzionale federale (che comunque appare assai probabile) potrebbe provocare nel medio periodo, sia rispetto agli equilibri dell'assetto istituzionale nel suo complesso, sia riguardo all'autorevolezza della disciplina di una materia controversa come la regolamentazione delle modalità di immigrazione in Germania agli occhi dell'opinione pubblica. D'altro canto, a conferma della natura tutta partitica della difformità di vedute all'interno dell'Esecutivo brandeburghese, dopo una settimana di consultazioni gli esponenti regionali di SPD e CDU hanno manifestato l'intenzione di rimanere nella coalizione alla guida del Land.

Epilogo: seconda Camera e principio federalistico

A conclusione di questa breve trattazione, sembra opportuna una riflessione anche in merito alla futura evoluzione in prospettiva federalistica dell'ordinamento italiano. Il caso in esame mostra infatti chiaramente quale funzione debba rivestire l'assise senatoriale di un Parlamento nazionale in un assetto propriamente federale: non solo "Camera di riflessione" rispetto alle deliberazioni assunte nel primo ramo dell'assemblea elettiva, ma anche, e soprattutto, istanza di rappresentanza nel processo decisionale della Federazione degli enti territoriali che la compongono (indipendentemente dalla loro denominazione di "Stati" o "Regioni").

A contrario, si può desumere ciò che un tale organo non dovrebbe mai divenire, ovvero uno strumento sottoposto alle logiche della negoziazione tra formazioni partitiche che nei singoli "Stati" sono fautori di orientamenti politici differenti. Con ciò non si intende sostenere che le influenze e le appartenenze partitiche non debbano trovare spazio nelle dinamiche politiche esperite a livello regionale: una pretesa del genere sarebbe assolutamente illegittima, prima ancora che irrealistica. Quello che invece non può essere consentito è che la posizione degli enti statuali di una Federazione venga piegata agli interessi propri della rappresentanza partitica tout court, di per sé del tutto leciti, ma assolutamente fuori posto in un Senato federale.

Il rischio di una tale eventualità è presto detto: nell'immediato, la riproposizione anche nella seconda Camera delle stesse contrapposizioni che caratterizzano la quotidianità del ramo direttamente elettivo di un Parlamento federale; in prospettiva, l'ancor più grave pericolo di uno snaturamento del Senato in un improprio strumento di opposizione alla linea politica della maggioranza parlamentare, più probabile nell'eventualità in cui l'orientamento politico prevalente nella seconda Camera risulti di segno diverso da quello rappresentato nella prima. A farne le spese sarebbe nientemeno che la duplice natura (partitica e federale) della rappresentanza parlamentare o, in parole povere, lo stesso assetto federalistico dell'organizzazione statuale.

Sarebbe bene non dimenticarlo, in un ordinamento caratterizzato da un panorama partitico e da un sistema elettorale come quelli disponibili in Italia attualmente.

 


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