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Il messaggio del Presidente della Repubblica sul pluralismo e l'imparzialità dell'informazione. Brevi considerazioni 'a caldo'

di Paolo Olimpieri - polimpie@luiss.it
(Dottore di ricerca in Diritto Pubblico)

Il messaggio del Presidente della Repubblica alle Camere del 23 luglio 2002 sul pluralismo e l'imparzialità dell'informazione assume un rilievo del tutto particolare alla luce di diversi fattori istituzionali. E' agevole infatti porre in evidenza che si tratta del primo esercizio del potere di messaggio di cui all'articolo 87, comma 2, Cost. da parte della presidenza Ciampi. Questo dato non può che accrescere l'efficacia del magistero di influenza esercitato dal Capo dello Stato nei confronti delle forze politiche con riguardo all'agenda setting parlamentare. Un secondo fattore istituzionale che contribuisce al peso di tale atto costituzionale è di natura contestuale: lo 'stile' dell'attuale presidenza ha incorporato il peso ormai consueto assunto dal potere generale di esternazione 'a forma libera' (sviluppatosi, con presupposti ed esiti diversi, a partire dalla presidenza Pertini), caratterizzandolo con il frequente riferimento alla funzione di rappresentanza dell'unità nazionale e con un rigoroso equilibrio istituzionale. Questa cornice conferisce, per contrasto, ancora maggior risalto alla scelta del messaggio formale alle Camere, e con essa il fine istituzionale cui essa è orientata, che è quello di polarizzare la dinamica politico-parlamentare sull'esigenza di porre in essere una disciplina di sistema che garantisca, in materia di comunicazione, i valori costituzionali di riferimento: pluralismo ed imparzialità.

Sul piano dei fattori di ordine politico, è sufficiente sottolineare il forte significato che il messaggio assume in quanto viene ad inserirsi in una dinamica che, come è noto, vede la coincidenza nel medesimo soggetto della proprietà del più grande polo informativo privato e della carica di Presidente del Consiglio (nonché leader della maggioranza).

Il messaggio ripercorre innanzitutto alcune tappe fondamentali della storia di una 'temporaneità perpetua' (Azzariti), che ha visto l'intrecciarsi tra la giurisprudenza della Corte e l'evoluzione legislativa in materia radiotelevisiva. A tale riguardo, lo stimolo alla riflessione è suscitato dalla linea di continuità che esso sembra presupporre nel richiamare le principali pronunce della Corte. Il riferimento all'affermazione di principio della sentenza della Corte costituzionale n.826 del 1988, secondo la quale il pluralismo "non potrebbe in ogni caso considerarsi realizzato dal concorso tra un polo pubblico e un polo privato", è seguito da quello alla riaffermazione del pluralismo quale valore costituzionale dominante nella sent.n.420 del 1994. A ben vedere, però, il successivo richiamo alla pronuncia più recente in materia, la sentenza n.155 del 2002, che affianca il pluralismo 'esterno' a quello 'interno', reca la conferma di un mutamento di indirizzo, da parte degli organi di garanzia costituzionale, in ordine all'assetto dei principi costituzionali in materia di comunicazione. A giudizio di chi scrive, infatti, con la sentenza n. 155 del 2002 si passa, dall'esigenza di garantire un quadro di libertà attraverso il massimo numero possibile delle voci diverse (il c.d. 'pluralismo esterno'), coniugato al 'pluralismo interno' quale valore sul quale è basato il servizio pubblico radiotelevisivo (sent.n.826 del 1988), ad un assetto assiologico qualitativamente diverso, che determina la funzionalizzazione dell'informazione, sia di fonte pubblica che privata, a garanzia dell'uguaglianza di chances tra i soggetti politici. Ciò ha due conseguenze, che il messaggio sembra tenere presenti. Da un lato aumenta la consistenza costituzionale del 'diritto all'informazione', che viene ad essere non più soltanto riflesso passivo di un quadro informativo plurale, ma interesse a fronte del quale esistono obblighi di imparzialità da parte degli operatori della comunicazione (l.n.28 del 2000). Dall'altro lato, si configura la par condicio quale elemento costitutivo necessario di uno 'statuto dell'opposizione' all'interno di una dinamica sempre più maggioritaria del sistema politico.

A ben vedere, questo passaggio ad un 'pluralismo interno' generalizzato offre alla riflessione tutta la tensione, difficilmente eliminabile, tra gli imperativi costituzionali indicati nell'intitolazione del messaggio medesimo: pluralismo (ove inteso quale 'esterno') ed imparzialità. La nozione di pluralismo esterno evoca infatti una situazione in cui si garantisce il massimo numero possibile di voci diverse, il cui libero concorso assicura una formazione dell'opinione pubblica in sintonia con il principio democratico. Il concetto di imparzialità, viceversa, presuppone, a garanzia degli stessi valori (la corretta dialettica democratica), quello del pluralismo interno, assicurato da prescrizioni relative al contenuto della manifestazione del pensiero di tutti gli operatori della comunicazione. L'accostamento dei due concetti pare accrescere la tensione conflittuale tra di essi: nel primo caso la 'ricerca della verità' è assicurata dal concorso di voci che esprimono liberamente le loro differenze, mentre nell'altro essa è il risultato dell'obbligo, imposto a tutti gli operatori, di garantire al loro interno la rappresentazione adeguata di tutti i punti di vista in gioco, nonché il contraddittorio tra di essi.

Altro elemento di particolare interesse nel messaggio è lo sguardo al prossimo futuro: l'avvento della tecnologia digitale. A questo proposito vengono inviati al Parlamento due segnali. Il primo è che il 'salto tecnologico' che avverrà con l'interconnessione tra i vari strumenti di comunicazione a distanza non comporterà automaticamente un pluralismo generalizzato: il Capo dello Stato riafferma un'esigenza di regolazione che collide con i fautori di un progresso tecnologico (e delle dinamiche economiche ad esso connesse) capace di condurre 'naturalmente' al pluralismo. Il secondo segnale è che, in una dinamica così vorticosa di mutamento tecnologico, è necessario 'riportare a sistema' l'intera materia: urgono soluzioni nuove, anche recependo le fonti comunitarie di riferimento, nei confronti di tecnologie di comunicazione che sempre meno consentiranno di scindere, ad esempio, gli aspetti di libertà garantiti dall'art.15 Cost., da quelli garantiti dall'art.21 Cost.

Le considerazioni svolte nel messaggio affrontano altresì la materia dei meccanismi istituzionali preposti a garantire il corretto funzionamento del sistema. A tale riguardo, viene segnalata la necessità di ridefinire un quadro di principi fondamentali che faccia da cornice alla nuova potestà legislativa concorrente delle Regioni, aprendo la comunicazione ad una dimensione plurale non limitata ai soggetti politici, ma che giunge ad integrarsi, 'sussidiariamente', nella varietà degli elementi locali. Il richiamo presidenziale più forte in materia di congegni istituzionali è quello relativo alla necessità di rafforzare la vigilanza parlamentare, 'in coordinamento con l'Autorità di garanzia'. Lo stimolo, assolutamente opportuno, è a rivedere i meccanismi istituzionali di garanzia ed i rapporti tra gli organi che ne sono protagonisti nel senso di ricondurre l'intero settore al controllo da parte dell'organo-cardine del circuito costituzionale democratico. Il Parlamento viene dunque invitato a sciogliere una serie di nodi, quali quelli presenti nella disciplina della parità di accesso ai mezzi di informazione. Come è noto, infatti, la disciplina delle singole campagne elettorali -in attuazione della legge sulla par condicio- segue un doppio binario: viene deliberata dalla Commissione parlamentare di vigilanza per la concessionaria del servizio pubblico, mentre per le emittenti private viene emanata dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (sia pure, in entrambi i casi, previa consultazione tra i due organismi). Il potere di controllo e di sanzione è attribuito all'Autorità, ormai diventata l''arbitro della par condicio'. Questa costruzione sembra un po' barocca, ed è probabilmente la risultante di una stratificazione di elementi: a) l'istituzione della Commissione parlamentare di vigilanza competente a dettare indirizzi alla concessionaria del servizio, nonché a disciplinare direttamente le varie 'Tribune', è il frutto della storica pronuncia della Corte (la n.225 del 1974) che, nel giustificare la riserva al monopolio statale del servizio radiotelevisivo, ne collegava la legittimità costituzionale alla sottoposizione ad indirizzi parlamentari e non governativi; b) lo sviluppo di un'emittenza radiotelevisiva privata, comportante i noti problemi relativi alla proprietà di essa; c) lo sviluppo di una 'cultura' dei poteri neutrali, e del valore positivo di garanzia, ora sancito dalle fonti comunitarie, riposto nel 'sottrarre alla politica' la regolazione di settori costituzionalmente rilevanti. Ne è derivato un quadro sconnesso: sul piano delle garanzie giurisdizionali, ad esempio, la delibera regolamentare dell'Autorità può essere oggetto di cognizione di un giudice. La delibera della Commissione parlamentare, in quanto atto soggettivamente 'politico' e non amministrativo, lascia invece chi vuole dolersene sfornito di tutela giurisdizionale alla quale è tuttora sottratta. Il segnale inviato dal Capo dello Stato costituisce inoltre lo spunto per una riflessione doverosa, che tenda a vagliare criticamente alcuni percorsi effettuati per rispondere all'esigenza di legittimazione democratica dei poteri neutrali; questa riflessione è tanto più necessaria nel settore dell'informazione, sempre più vincolato a garantire una dialettica democratica costituzionalmente soddisfacente.

L'ultima annotazione riguarda un concetto che, non a caso, brilla per la propria assenza tra quelli richiamati nel messaggio presidenziale: il mercato concorrenziale. L'affermazione del pluralismo quale valore dominante in materia di comunicazione, nelle fonti comunitarie come in quelle nazionali, pone all'attenzione, oltre ai problemi intrinseci alla difficoltà di mettere completamente a fuoco quest'ultimo, quelli altrettanto delicati del rapporto tra esso e la garanzia della concorrenza nelle comunicazioni. Si tratta, infatti, di concetti caratterizzati da un rapporto di alterità reciproca. La concorrenza è, innanzitutto, concetto economico, e si riferisce ad un assetto del mercato che consente a ciascun operatore di entrarvi ed a ciascun utente di avere il servizio al prezzo più vantaggioso. L'orizzonte assiologico del pluralismo è del tutto diverso, in quanto esso ha riguardo al contenuto delle manifestazioni di pensiero, e tende ad assicurare la massima diffusione di tutte le differenze. In tale contesto, l'attività delle imprese della comunicazione rileva, da un lato, quale iniziativa economica privata garantita nell'ambito di un mercato concorrenziale, mentre dall'altro è manifestazione di pensiero che concorre al pluralismo. Questa compresenza di principi è spesso fonte di difficoltà. Non è chiaro, ad esempio, fino a dove ci si può spingere in nome del pluralismo nel porre, a carico delle imprese di comunicazione, limiti di carattere economico ulteriori rispetto a quelli della normativa antimonopolistica. Se, d'altro canto, un regime di concorrenza è condizione necessaria, ma non sufficiente del pluralismo delle fonti di informazione, la garanzia di quest'ultimo non può non passare attraverso la prescrizione di obblighi afferenti al contenuto dell'attività comunicativa (l'imparzialità ed il connesso pluralismo interno, appunto), con gli accennati problemi che derivano dalla tensione tra 'libertà' e 'funzione'.

Il circolo sembra così chiudersi, e ne esce rafforzato il significato dell'intervento presidenziale, che sollecita il legislatore a ripercorrere tutte queste tensioni assiologiche ed a raggiungere soluzioni idonee a mettere a sistema una materia così essenziale per la vita della democrazia.

(25/07/2002)

 


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