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La modifica dell'art.51 Cost.: problemi e prospettive

di Tommaso Edoardo Frosini
(Straordinario di Diritto pubblico comparato nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Sassari)

1. E' stata di recente approvata, a larga maggioranza, una nuova modifica costituzionale. Si tratta di una integrazione all'art.51, che adesso, nel suo primo comma, recita così: "Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini". E' questa una modifica-integrazione della Costituzione, predisposta al fine di dare copertura costituzionale a tutti quei provvedimenti legislativi ed amministrativi, con i quali si volessero garantire forme di paritaria partecipazione tra donne e uomini, in particolare alla designazione di cariche elettive. E questo perché la presenza delle donne nelle istituzioni è assai scarsa; specialmente nelle istituzioni politiche rappresentative (Parlamento, consigli comunali e regionali), le donne costituiscono una percentuale molto, troppo bassa. Per riferirci al solo Parlamento, nelle elezioni del maggio 2001 sono state elette 64 donne alla Camera e 24 al Senato: 88 donne su 945 parlamentari per una percentuale del 9,2 per cento. E' giusto il fatto che vi siano così poche donne nelle istituzioni rappresentative, tenendo anche conto che le donne costituiscono la maggioranza della popolazione?

2. C'è da dire che non sono mancati in passato tentativi volti a consentire una maggiore presenza delle donne nelle assemblee elettive. Infatti, alcune norme contenute nella legge n.81 del 1993 - relativa all'elezione diretta del sindaco - introducevano un criterio di proporzione tra i due sessi nella composizione delle liste dei candidati alle elezioni dei consigli comunali, stabilendo che nei comuni con popolazione fino ed oltre i 15.000 abitanti nessuno dei due sessi potesse essere rappresentato in misura superiore ai tre quarti (nel primo caso) ed ai due terzi (nel secondo caso) dei consiglieri assegnati. E poi, anche una norma della legge n.277 del 1993, relativa all'elezione della Camera dei deputati, disponeva che le liste presentate ai fini dell'attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, ove recassero più di un nome, fossero formate da candidati e candidate in ordine alternato.

Sulle norme della prima legge ricordata, e poi a cascata anche su quella della seconda, è intervenuta, con sentenza censoria, la Corte costituzionale. Infatti, con decisione n.422 del 1995, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme succitate perché in contrasto con gli articoli 3 e 51 della Costituzione, in quanto ritenute essere in violazione del principio di eguaglianza formale e sostanziale. La vicenda è nota e non vale la pena di rievocarla nei suoi dettagli giuridici. C'è semmai da ricordare, che la Corte si mostrò consapevole del fenomeno della scarsa partecipazione femminile nell'accesso alle cariche elettive: tant'è che avvertì l'esigenza di richiamare, in un passo della sentenza, una risoluzione del Parlamento europeo del 1988, nella quale si invitavano i partiti politici a stabilire quote di riserva per le candidature femminili. Come a dire: il problema della sottorappresentazione del genere femminile nelle istituzioni esiste di fatto, ma va risolto a livello politico; ovvero va risolto per il tramite di scelte che competono ai partiti politici, i quali debbono valutare e vagliare al loro interno le candidature alle elezioni cercando di privilegiare e valorizzare la componente femminile. Nulla da fare, invece, per un intervento legislativo. Di fronte alla sentenza della Corte costituzionale prima ricordata, infatti, qualsiasi altro intervento legislativo volto a favorire la possibilità di accesso alle cariche elettive per il genere femminile risulterebbe vano, perché soggetto a censura di costituzionalità.

3. La necessità di modificare la Costituzione, addivenendo ad una integrazione dell'art.51 della stessa, è dovuta proprio alla risoluzione del problema sopra indicato. Con la previsione della nuova formula costituzionale, che "la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini", si è così data copertura costituzionale a tutte quelle future norme elettorali nelle quali venissero garantite, in modo eguale a entrambi i sessi, condizioni pari di accesso alle cariche elettive, vale a dire un'eguaglianza dei punti di partenza. In tal modo, le future norme non sarebbero assimilabili alle "azioni positive" (cioè norme dirette a favorire le donne attribuendo ad esse vantaggi speciali e diversi), ma piuttosto sarebbero norme con funzione antidiscriminatoria, miranti cioè a regolare in modo eguale la posizione di donne e uomini. Quindi: norme dirette a promuovere l'eguaglianza di chances e non misure rivolte a raggiungere direttamente il risultato (come, per esempio, garantire dei seggi parlamentari alle donne). Questa ci sembra essere la corretta interpretazione del nuovo dettato costituzionale.

A dare man forte a questa interpretazione, prima ancora che venisse approvata la novella costituzionale, è stata la Corte costituzionale in una recente sentenza (la n.49 del 2003). Infatti, la Corte ha giudicato costituzionalmente legittima la norma della legge elettorale per il Consiglio regionale della Valle d'Aosta, che prevede l'obbligo di comporre le liste elettorali in maniera paritaria per entrambi i sessi. E la costituzionalità di questa norma è garantita dalla legge costituzionale (n.2 del 2001), che ha modificato gli statuti delle regioni speciali prevedendo, tra l'altro, che la legge regionale "promuove condizioni di parità per l'accesso alle consultazioni elettorali" (in tal senso, sarebbe semmai illegittima quella legge elettorale regionale che non tenesse conto della disposizione statutaria). Così come per le regioni ordinarie il nuovo testo dell'art.117 Cost. assegna alle leggi regionali il compito di "promuovere la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive".

4. Stante la situazione che si è venuta a determinare, con le innovazioni costituzionali che incidono sia a livello nazionale che regionale, parrebbe che non vi possa essere più nessun problema per l'accesso di entrambi i sessi alle stesse condizioni di eleggibilità. Però, un dubbio rimane. Ed è quello che emerge dal raffronto fra la norma riservata alle regioni speciali (e quindi costituzionalizzata) e quella prevista nel nuovo art.51 della Costituzione. Come mai si sono usate espressioni differenziate? Laddove per le regioni si è scritto "parità di accesso" mentre in Costituzione si è indicato "pari opportunità": è proprio la stessa cosa? Ancora: alle regioni si è chiaramente individuata nell'atto fonte "legge regionale" la regolazione della parità di accesso, in Costituzione, invece, si è indicato più genericamente degli "appositi provvedimenti" (amministrativi? legislativi? oppure entrambi?). Un altro problema poi, che qui possiamo solo accennare. Come rendere paritarie le candidature nelle elezioni per Camera e Senato, considerato che il sistema elettorale prevede due formule, ovvero quella maggioritaria (per il 75% dei seggi) e quella proporzionale (per il restante 25%)? Per la parte proporzionale, basata sulle liste di partito, è facile: si alternano i candidati di entrambi i sessi. Più difficile è per la parte maggioritaria, che è contraddistinta dai collegi uninominali. Una soluzione potrebbe essere quella di prevedere che ogni coalizione esprima candidature, che siano complessivamente per metà maschili e per l'altra metà femminili in tutti i collegi uninominali. Altro problema relativo all'accesso delle cariche elettive con "pari opportunità", potrebbe sorgere con riferimento agli organi monocratici eletti a suffragio universale. Quindi, sindaci e presidenti di provincia, ma anche presidenti di regione, qualora lo statuto dovesse prevedere l'elezione diretta. Come bilanciare le pari opportunità nella selezione delle candidature per la guida degli esecutivi locali? Se il criterio delle "pari opportunità", secondo la nuova disposizione costituzionale, vale per le cariche elettive, queste sono da intendersi sia per gli organi collegiali che monocratici, ovvero per tutte le forme di rappresentanza su base elettiva. Cosa diversa sono le nomine: non ritengo applicabile il criterio delle "pari opportunità" per quanto riguarda le nomine dei consigli di amministrazione (p.es. la Rai, come qualcuna ha lamentato) oppure delle autorità indipendenti. In questi casi, infatti, la scelta avviene sulla base delle valutazioni discrezionali del soggetto nominante, il quale deve tener conto soltanto del requisito di specifiche competenze professionali come richiesto dalla legge.

Comunque, e per tornare ai provvedimenti elettorali, la prima riforma legislativa da fare, che possa così fungere anche da "apri-pista", è quella sulla legge elettorale per il Parlamento europeo. Perché prevede un sistema proporzionale puro basato su liste di partito e voto di preferenza, e quindi un contesto entro il quale è facilmente introducibile una distribuzione paritaria fra le candidature maschili e femminili, pena la irricevibilità delle liste oppure una forte sanzione pecuniaria (riducendo sostanziosamente la quota dei rimborsi elettorali).

Certo, non è soltanto un problema di tecnicalities elettorali. Gli "appositi provvedimenti", di cui parla adesso l'art.51 Cost., potrebbero altresì essere anche: degli incentivi di natura finanziaria rivolti a favorire le candidature femminili, oppure deroghe alla parità di trattamento quanto all'accesso ai mezzi di informazione per assicurare alle donne candidate una maggiore visibilità. Si potrebbe, inoltre, pensare all'incentivazione delle elezioni primarie, e quindi alla regolazione giuridica dei partiti politici con l'obbligo statutario degli stessi di prevedere forme di cooptazione delle donne. In Francia tutto questo è già avvenuto, a cominciare dalla modifica costituzionale e poi delle leggi elettorali. Tutto ciò ha portato a quella che i francesi chiamano la démocratie paritarie. Anche l'Italia si è veramente avviata su questa strada?

(17/03/2003)


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