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La decisione sulla natura presidenziale del potere di grazia: una sentenza di sistema

di Filippo Benelli - filippo.benelli@unife.it
(Assegnista di ricerca in diritto costituzionale nella Facoltà di giurisprudenza dell'Università di Ferrara)

Siamo di fronte a una sentenza (n. 200 del 2006 PDF) di sistema. La Corte costituzionale, infatti, non solo ha chiarito in modo esplicito ed univoco la natura e la conseguente titolarità presidenziale del potere di grazia, ma ha affrontato alcuni problemi generali inerenti direttamente gli atti del Presidente della Repubblica e indirettamente la stessa forma di governo.

Con ordine.

La grazia risponde "a finalità essenzialmente umanitarie, da apprezzare in rapporto ad una serie di circostanze (non sempre tipizzabili), inerenti alla persona del condannato o comunque involgenti apprezzamenti di carattere equitativo, idonee a giustificare l'adozione di un atto di clemenza individuale". La sua funzione è, dunque, “quella di attuare i valori costituzionali, consacrati nel terzo comma dell'art. 27 Costituzione, garantendo soprattutto il «senso di umanità»”.

E' un passaggio fondamentale della decisione, poiché rappresenta l'impalcatura intorno al quale si dipana e prende sostegno tutto il ragionamento della Corte. Significativamente il Giudice del Conflitto torna più volte sulla natura umanitaria ed equitativa del provvedimento di clemenza individuale (diritto, punti 6.1, 6.2, 7.1).

Il potere di grazia è, quindi, caratterizzato da un disegno teleologicamente rivolto ad assicurare concreta ed effettiva garanzia alle istanze provenienti dai principi di giustizia sostanziale che possono, in casi eccezionali, porsi in antitesi al rigore della legge. Quello della grazia è uno spazio in cui il potere pubblico è esercitato al di fuori dei contorni segnati dall'art. 101 della Costituzione, atteso che - in casi eccezionali - è proprio l'applicazione della legge formale a determinare il vulnus al principio di giustizia sostanziale a cui solo la concessione del provvedimento di clemenza individuale può dar soluzione. Quello in esame è quindi un provvedimento contra legem (ma non anche extra ordinem, poiché è previsto direttamente dalla fonte costituzionale), in grado di mitigare “il rigorismo dell'applicazione pura e semplice della legge penale”, determinando “una deroga al principio di legalità”.

L'istituto si pone, quindi, oltre il confine del principio di legalità che contraddistingue lo Stato di diritto, ma, tuttavia, ne risente in maniera determinante. La Corte, infatti, individua una serie di contrappesi il cui fine comune sembra quello di limitare lo spazio affidato al potere di clemenza individuale.

In primo luogo, il ricorso alla grazia non è libero, ma deve essere ricondotto "entro ambiti circoscritti destinati a valorizzare soltanto eccezionali esigenze di natura umanitari”.

La Corte non la esplicita fino in fondo, ma pare chiara la differenziazione tra l'istituto della grazia da una parte e l'amnistia e l'indulto dall'altra, che porta a escludere che attraverso la prima possano essere perseguite finalità di politica penitenziaria affidate ai secondi. In questo contesto, deve essere ricondotto il riferimento all' “evoluzione dell'istituto, o meglio della funzione assolta con il suo impiego” e l'importanza del ridimensionamento numerico della sua utilizzazione, che ne ha corretto “la prassi, per certi versi distorsiva, sviluppatasi nel corso dei primi decenni di applicazione della disposizione costituzionale” [in merito all'effettivo utilizzo dell'istituto ed alle sue implicazioni sistematiche, cfr. A. Pugiotto, «Eminentemente umanitaria ed equitativa»: numeri, causa (e motivi) della grazia, in R. Bin - G. Brunelli - A. Pugiotto - P. Veronesi (a cura di), La grazia contesa, Giappichelli, Torino, 2006].

Il secondo contrappeso individuato dalla Corte è rappresentato proprio dalla ricostruzione della titolarità del potere. E' in questa occasione che il Giudice delle leggi riprende e fa propria la classificazione dottrinale che distingue gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali da quelli formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi, analizzando il diverso significato che, di volta in volta, assume la controfirma ministeriale.

Il fine meramente umanitario del provvedimento di clemenza esclude in radice che nella determinazione relativa alla sua concessione possano entrare valutazioni di ordine politico; al contempo impone che l'attribuzione del potere sia riconosciuta a favore di un organo neutro, estraneo al circuito dell'indirizzo politico.

L'esatta collocazione del potere di grazia al di fuori del sistema legale di giustizia penale rappresenta, quindi, il presupposto dirimente per la soluzione della controversia sulla sua titolarità, in quanto rende obbligata la scelta sul soggetto competente (il Presidente, appunto). Difatti solo il Capo dello Stato e non anche il Ministro, che è espressione della maggioranza di governo, può assicurare un esercizio imparziale del potere. Anche questo punto è esplicitato nella motivazione della decisione, che sottolinea come il Presidente della Repubblica "è chiamato ad apprezzare la sussistenza in concreto dei presupposti umanitari che giustificano l'adozione del provvedimento di clemenza" in ragione della sua estraneità da "quello che viene definito 'il circuito' dell'indirizzo politico-governativo".

Si tratta, quindi, di un potere formalmente e sostanzialmente presidenziale che non snatura la forma di governo parlamentare, ma che anzi trova da questa la linfa per il suo riconoscimento. Difatti, benché il Capo dello Stato eserciti un potere non condizionato dalle determinazioni ministeriali, la decisione finale sulla concessione del provvedimento di clemenza, proprio perché sorretta da presupposti eccezionali e meramente umanitari, resta estranea al giardino della politica. L'ampio margine di discrezionalità che caratterizza il potere presidenziale trova un significativo limite nel vincolo di scopo che lo caratterizza.

Il terzo limite al potere di grazia è tutto procedimentale e attiene all'inedito obbligo di motivazione dell'atto concessorio. Si tratta di uno dei passaggi più delicati della decisione.

Quello della grazia è un procedimento complesso in cui la fase istruttoria-preparatoria, di competenza ministeriale, seppur logicamente collegata, deve essere tenuta nettamente distinta dal successivo momento decisorio di spettanza presidenziale.

La prima fase è meramente servente, poiché è finalizzata alla raccolta di tutte le informazioni e gli elementi utili al successivo autonomo giudizio presidenziale. L'esclusività del potere presidenziale è ammantata da robuste garanzie procedurali, che escludono la possibilità che il Ministro possa rifiutarsi di dar corso all'istruttoria a fronte di una sollecitazione presidenziale.

Fin qui è innegabile la piena aderenza tra la titolarità del potere e la procedura delineata. Vi è, tuttavia, un elemento di potenziale perturbazione su cui occorre meglio riflettere.

Poiché l'atto è di competenza esclusivamente presidenziale, si dovrebbe logicamente ritenere che al Ministro sia preclusa ogni valutazione circa il provvedimento finale. Al contrario, la decisione annotata fa riferimento per ben due volte a una decisione ministeriale sulla legittimità e sul merito della concessione dell'atto di clemenza. Come si inserisce questa valutazione con la natura meramente presidenziale del potere? Le ulteriori specificazioni contenute nella sentenza e la piena coerenza dell'istituto con la forma di governo parlamentare ne disvelano il motivo.

Al fine di meglio comprendere la problematica, è utile ripercorrere, seppur per sommi capi, le possibili variabili del procedimento.

Nell'ipotesi di positiva conclusione dell'istruttoria, il Guardasigilli dovrà predisporre lo schema di provvedimento ivi indicando le ragioni di legittimità e di merito emerse. Il Presidente della Repubblica, a sua volta, potrà far propria tale determinazione concedendo la grazia. In questo caso non è prevista espressamente una motivazione dell'atto finale (ma non vi sono ragioni che ostacolano a una sua espressa formulazione) poiché, aderendo all'esito positivo dell'istruttoria, il Presidente fa propria anche la motivazione che, seppur per relationem, diviene parte integrante del provvedimento. Al contrario, nel caso in cui l'istruttoria si concluda con esito negativo, il Guardasigilli potrà rendere note le ragioni di legittimità e di merito che a suo parere si oppongono alla concessione dell'atto di clemenza. Se il Presidente vorrà discostarsene concedendo la grazia dovrà indicare, questa volta nell'atto finale del procedimento, le ragioni della sua determinazione difforme.

Sono almeno due le conseguenze di questa sequenza procedimentale.

La prima è che in nessun caso il Ministro potrà esercitare un potere di veto di tipo interdittivo; sul punto la decisione non lascia margini di dubbio (cfr. diritto 7.2.5).

La seconda - e così si spiega il reale contenuto del terzo limite enunciato in precedenza - è rappresentata dal fatto che il rispetto dei limiti costituzionali che assistono la concessione della grazia trova garanzia negli obblighi di motivazione ricordati.

Quello in esame, infatti, è sì un potere connotato da un'ampia discrezionalità, ma non è un potere libero: può essere attivato solo con finalità umanitarie e non può implicare valutazioni politiche. Può derogare alla legge (e in questo senso l'ho definito contra legem), ma è pur sempre disciplinato dalla Costituzione. Ciò implica che un cattivo uso del potere, ovverosia il ricorso a un provvedimento di grazia individuale distorto rispetto ai fini posti dalla Costituzione rigida, può essere sempre giustiziato di fronte alla Corte costituzionale per la via del conflitto di attribuzione tra poteri o, in casi estremi, attraverso un giudizio di accusa nei confronti del Presidente della Repubblica.

In questo contesto, le motivazioni sull'esito dell'istruttoria e sul provvedimento di grazia si ammantano di almeno due contenuti.

In primo luogo, l'obbligo di motivazione può essere di stimolo a un uso prudente del potere secondo una dinamica di corretto self restraint. La grazia è una eccezione al principio di legalità ed è l'attestazione formale di una applicazione della legge contraria ai valori di umanità consacrati nell'art. 27 della Costituzione: si deve, pertanto, auspicare che il suo utilizzo sia contenuto entro ambiti circoscritti.

Allo stesso tempo la motivazione rappresenta lo strumento con cui la Corte costituzionale può - se investita della questione - valutare la ragionevolezza del provvedimento.

Calata in questo contesto, la motivazione sulle ragioni di legittimità e di merito che concludono l'istruttoria ministeriale perdono della loro eccentricità rispetto a una determinazione che è solo presidenziale.

Nell'ipotesi in cui il decreto di grazia sia il risultato della convergenza tra la volontà dei due poteri, la motivazione istruttoria diviene lo strumento per far emergere eventuali responsabilità ministeriali. E' vero che il Guardasigilli non ha competenza decisionale, ma potrebbe in ogni caso essere chiamato a rispondere in ragione di una istruttoria errata o infedele. E proprio la motivazione è lo strumento deputato a far emergere tali vizi.

Al contrario, nell'ipotesi in cui il Presidente della Repubblica determinasse di concedere la grazia in maniera difforme rispetto alle conclusioni dell'istruttoria, l'analisi comparativa delle motivazioni delle due fasi del procedimento complesso diverrebbe la cartina di tornasole con cui valutare la legittimità del provvedimento di clemenza individuale e per attestare l'irresponsabilità ministeriale per una controfirma che - in questa ipotesi - assume "valore soltanto formale", atteso che "il Ministro si limita ad attestare la completezza e la regolarità dell'istruttoria e del procedimento seguito".

Per questa via, la Corte raggiunge la quadratura del cerchio. Ricostruisce un potere - quello di grazia appunto - antitetico al principio di legalità ma che - confinato entro ipotesi straordinarie finalizzate al raggiungimento di istanze unitarie e mai strumento di politica attiva - non stravolge l'assetto costituzionale del sistema e non si oppone ai principi della forma di governo parlamentare. Coerentemente con la natura umanitaria del potere, la grazia è sottratta ai circuiti dell'indirizzo politico per essere affidata interamente alla volontà di un organo super partes. La Corte, tuttavia, non accredita un cono d'ombra a danno del principio legalità costituzionale, poiché l'imposizione dell'obbligo di motivazione del decreto (diretto o per relationem) assicura un efficace controllo ex post sulla ragionevolezza del provvedimento. Infine, in armonia con la natura meramente presidenziale del potere, il Giudice del Conflitto esclude l'esistenza di margini di responsabilità politica o giuridica del Ministro nell'ipotesi di una sua contrarietà alla concessione della grazia, garantendo (ancora per il tramite della motivazione) la sua immunità giuridica e politica nei confronti di un procedimento i cui esiti non sono (e non possono mai essere) nella sua disponibilità.

(5 giugno 2006)


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