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La nuova legge 20 Novembre 2006 n. 281 di conversione del decreto-legge 22 settembre 2006 n. 259, recante “Disposizioni urgenti per il riordino della normativa in tema di intercettazioni telefoniche"

l. 20 novembre 2006, n. 281

di Michele Natale – luminat@libero.it
(Dottorando di ricerca in Teoria dello Stato ed istituzioni politiche comparate presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università “La Sapienza”di Roma)

Con legge 20 Novembre 2006 n. 281 è stato convertito il decreto legge 22 Settembre 2006 n. 259, recante “Disposizioni urgenti per il riordino della normativa in tema di intercettazioni telefoniche”, in un clima parlamentare connotatosi da un’ampia convergenza tra le diverse parti politiche, ma anche da dubbi di natura tecnico-giuridica sull’opportunità e sull’efficacia pro futuro della norma adottata.
Concepito originariamente dal Governo come risposta urgente, necessaria ed adeguata al «caso Telecom», che nella scorsa estate ha infiammato le cronache e posto seri interrogativi al mondo politico ed all’opinione pubblica su questa delicata materia, il decreto legge 259/2006 si è ben presto trasformato in occasione di confronto parlamentare tra i sostenitori di una riforma immediata, ancorché perfettibile sul piano tecnico, ed i fautori di un progetto meno ancorato alle vicende contingenti, eventualmente da recepire in una delle iniziative legislative attualmente al vaglio della Commissione Giustizia della Camera. Un tema talmente delicato che in Senato, la prima delle due Camere ad essere investita del procedimento di conversione, la Commissione Affari Costituzionali ha rivendicato la competenza congiunta (tuttavia negata dal Presidente del Senato, definitivamente pronunciatosi sul merito della questione in data 29 Settembre 2006) con la Commissione Giustizia nell'esame del disegno di legge n. 1013 di conversione del decreto legge de quo, sottolineando come fossero notevolmente coinvolti interessi di tutela dei diritti fondamentali della persona, garantiti da precetti costituzionali ed, in particolare, il delicato equilibrio fra libertà di informazione e tutela del singolo nella sfera delle comunicazioni private.
L’attuale normativa, risultante dal testo del decreto legge coordinato con la legge di conversione n. 281/2006, si compone di quattro articoli (più un quinto che ne disciplina l’entrata in vigore), in parte di contenuto omogeneo agli altrettanti articoli del decreto legge, in parte distintisi dai medesimi con la chiara finalità di un miglioramento tecnico del provvedimento governativo. Diversi i punti critici cui si è cercato di dare una risposta armonica con il quadro normativo processual-penalistico attualmente vigente, pur tenendo in debito conto i tempi ristretti che connotano qualsiasi iter di conversione.
L’articolo 1 della legge citata, incidendo direttamente sul tessuto codicistico, ha modificato l’articolo 240 del codice di procedura penale, lasciando immutato l’originario primo ed unico comma ed aggiungendone ben cinque, così da affiancare alla già compiuta disciplina dei documenti anonimi quella degli atti relativi ad intercettazioni illegali, i quali restano così distinti dalla normazione codicistica in tema di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni di cui agli articoli 266-271 c.p.p.
Secondo quanto previsto dal comma secondo del novellato articolo 240 c.p.p., qualora vengano formati od acquisiti illegalmente documenti, supporti ed atti concernenti dati e contenuti di conversazioni o comunicazioni, relativi a traffico telefonico e telematico, ovvero qualora siano formati documenti mediante raccolta illegale di informazioni, il pubblico ministero deve procedere all’immediata secretazione e custodia in luogo protetto degli stessi, senza che se ne possa effettuare copia, né altrimenti utilizzarne il loro contenuto. Peraltro, tale secretazione è concepita dal legislatore come il primo di una serie di atti tesi alla distruzione del materiale illegalmente raccolto, come può agevolmente notarsi dalla lettura dei successivi commi 3, 4 e 5. Più specificatamente, una volta acquisiti i documenti, il pubblico ministero non può autonomamente deciderne la sorte, ma entro il termine di quarantotto ore deve informare il giudice per le indagini preliminari chiedendo che ne venga disposta la distruzione (comma 3 del nuovo articolo 240 c.p.p.).
La soluzione adottata è stata il frutto di uno degli interventi emendatori operati dal Senato in sede di conversione, poiché l’originario decreto legge, inserendo un comma secondo all’articolo 240 c.p.p. (molto diverso dall’attuale, appena esaminato), aveva attribuito tale competenza alla “autorità giudiziaria”, senza ulteriormente specificare chi tra giudice e pubblico ministero avesse l’effettivo potere di disporre la distruzione.
Il nodo è stato sciolto in favore del GIP, il quale non provvede ovviamente ex officio, bensì su istanza del pubblico ministero. E, tuttavia, allorché si coinvolge il giudice terzo ed imparziale non si può pensare che soltanto il p.m.(peraltro parte processuale in pectore, secondo i noti paradigmi in materia) possa e debba essere invitato alla celebrazione del rito, con buona pace del principio del contraddittorio. Ed ecco il secondo problema, forse ancora più scottante del precedente in materia di competenza: procedimentalizzare o no questo iter e, se sì, come? Anche in tal caso si è scelta una strada sistematicamente orientata, ossia il procedimento in camera di consiglio ex art. 127 c.p.p. In particolare, è previsto al successivo comma 4 del novellato articolo 240 che il GIP fissi, entro le successive quarantotto ore, un’udienza ad hoc da celebrarsi entro dieci gironi, ai sensi del già menzionato articolo 127 c.p.p., provvedendo a darne avviso a tutte le parti interessate, le quali potranno nominare un difensore di fiducia, almeno tre giorni prima della data dell'udienza.
Il nuovo assetto disciplinare ha suscitato reazioni contrastanti e qualche perplessità negli addetti ai lavori. Due i punti di maggiore interesse rilevabili in seno alla discussione parlamentare, soprattutto alla Camera. In primo luogo, la difficoltà di comprendere cosa precisamente si intenda per “parti interessate”, cui è dovuto l’avviso di fissazione dell’udienza, da un lato non essendo agevole ridurre ad un’unica categoria la molteplicità di soggetti che, a vario titolo, potrebbero vantare un interesse giuridicamente apprezzabile alla conoscenza del materiale afferente ad intercettazioni illegalmente acquisite; dall’altro, dovendosi tener presente che il nuovo articolo 240 c.p.p. fa riferimento ad una nozione di parte che, proprio in quanto ricollegabile al predetto interesse, sembra distanziarsi da quella classica di “soggetto processuale”, avvicinandosi maggiormente ad una figura che, incidenter tantum, interviene in seno al procedimento penale.
In secondo luogo, si è sottolineato il rischio che la procedimentalizzazione ex articolo 127 c.p.p. delle predette operazioni di distruzione rechi con sé l’eccessiva, ma inevitabile, diffusione del contenuto degli atti di cui si opera l’eliminazione, atteso il contraddittorio che su tale materiale può comunque dispiegarsi; contraddittorio tutt’altro che eventuale, come può evincersi dal successivo comma quinto del modificato articolo 240 c.p.p., a mente del quale il giudice, qualora ritenga sussistenti i presupposti indicati dal comma secondo del medesimo articolo, dispone sì la distruzione dei predetti documenti, ma “sentite le parti comparse”. Dal punto di vista temporale, è da notarsi, la distruzione è eseguita subito dopo la lettura del provvedimento in udienza, alla presenza del pubblico ministero e dei difensori delle parti.
Al di là delle considerazioni parlamentari più o meno critiche sulla soluzione in ultimo adottata, resta oggettivamente il fatto del compimento di un iter procedimentale, ragion per cui il legislatore si è preoccupato di lasciarne una traccia agli atti del processo. Così, mediante il sesto ed ultimo comma del nuovo articolo 240 c.p.p. si è disposto che delle operazioni di distruzione venga redatto apposito verbale, nel quale si dia atto dell'avvenuta intercettazione o detenzione o acquisizione illecita dei documenti, dei supporti e degli atti in questione, nonche' delle modalità e dei mezzi usati e dei soggetti interessati, senza naturalmente operare alcun riferimento al contenuto dei medesimi documenti, supporti ed atti, per evitare che il verbale si trasformi da resoconto di una fase procedimentale in mezzo di indebita diffusione del contenuto del materiale distrutto.

Nel successivo articolo 2 della legge 281/2006, il legislatore ha poi avuto cura di rendere conoscibile, nella fase del giudizio, l’esistenza del procedimento de quo, modificando l’articolo 512 c.p.p., con l’aggiunta di un comma 1-bis, a mente del quale “e' sempre consentita la lettura dei verbali relativi all'acquisizione ed alle operazioni di distruzione degli atti di cui all'articolo 240”.
Accanto all’analisi di natura squisitamente procedurale, i lavori parlamentari hanno coinvolto il  piano sostanziale e sanzionatorio, così creandosi all’articolo 3 della citata legge una vera e propria figura di reato tesa a punire, con la pena della reclusione da sei mesi a quattro anni, chiunque consapevolmente detenga gli atti, i supporti o i documenti di cui sia stata disposta la distruzione ai sensi dell'articolo 240 del c.p.p. e prevedendo la pena della reclusione da uno a cinque anni qualora il fatto sia commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio.
Anche in tal caso, invero, è stato modificato l’originario impianto governativo, che prevedeva la sanzione penale per chiunque detenesse illecitamente atti e documenti relativi al traffico telefonico e telematico, illegalmente formati o acquisiti; attualmente, ai fini della punibilità, è invece richiesto dall’articolo 3 della legge 281/2006 che vi sia la consapevolezza di detenere atti, supporti o documenti di cui sia stata disposta la distruzione,il che ha creato perplessità in Commissione Giustizia della Camera da parte di taluni esponenti della stessa maggioranza, i quali hanno valutato sovrabbondante la richiesta “consapevolezza” e, nel contempo, insufficiente la neointrodotta normazione sul punto, mancando allo stato una previsione che punisca la detenzione di materialedel quale non sia stata ancora disposta la distruzione.
Sempre sul piano sanzionatorio, questa volta però di matrice “civilistica”, notevole dibattito si è svolto sull’originario articolo 4 del decreto legge 259/2006, attualmente trasfuso con modificazioni nell’articolo 4 della legge 281/2006, che così recita al comma primo, il più problematico: “A titolo di riparazione può essere richiesta all'autore della pubblicazione degli atti o dei documenti di cui al comma 2 dell'articolo 240 del codice di procedura penale, al direttore responsabile e all'editore, in solido fra loro, una somma di denaro determinata in ragione di cinquanta centesimi per ogni copia stampata, ovvero da 50.000 a 1.000.000 di euro secondo l'entità del bacino di utenza ove la diffusione sia avvenuta con mezzo radiofonico, televisivo o telematico. In ogni caso, l'entità della riparazione non può essere inferiore a 10.000 euro.” Il punctum dolens riguarda principalmente le ricadute negative che la pubblicazione del materiale illegalmente formato ed acquisito potrebbe avere sugli addetti ai mezzi di comunicazione di massa, in particolare sui singoli giornalisti, sulle piccole testate editoriali e sulle emittenti locali. Un esame dei lavori parlamentari su questo tema rivela una spaccatura evidente tra chi nel contemperamento tra libertà di manifestazione del pensiero, da un lato, e tutela della riservatezza delle comunicazioni, dall’altro, ha preferito propendere per la prima e chi, viceversa, ha escluso che potesse ritenersi prevalente il diritto di cronaca, trattandosi nella fattispecie de qua di materiale illegalmente formatosi, in spregio alle regole codicistiche che disciplinano questo mezzo di ricerca della prova ed a quelle che ne dettano tempi e forme di divulgazione.
Infine, il medesimo articolo disciplina il procedimento mediante il quale può ottenersi la predetta riparazione. Legittimati all’azione (che si prescrive in cinque anni dalla data della pubblicazione) sono i soggetti ai quali gli atti ed i documenti predetti fanno riferimento. Resta salva la facoltà di chiedere, in relazione ad i medesimi fatti, anche il risarcimento del danno (articolo 4 legge 281/2006), nella determinazione del quale, però, il giudice dovrà tener conto di quanto già corrisposto in sede di riparazione ai sensi del comma primo dell’articolo 4.  
In meno di sessanta giorni dall’adozione dell’originario decreto legge si è, dunque, assistito ad un appassionato dibattito parlamentare che, pur con gli inevitabili distinguo, ha rivelato una comune volontà di provvedere, nei prossimi mesi e comunque in tempi rapidi, ad una riforma organica dell’impianto codicistico in materia di intercettazioni telefoniche ed ambientali, anche mediante la predisposizione di un’idonea disciplina sanzionatoria all’interno del codice penale, attualmente non prevista, per i trasgressori.
Tanto convenuto, tuttavia, in molti fra i parlamentari sono coloro che hanno colto l’occasione per puntualizzare, soprattutto alla Camera, le difficoltà nell’adottare in tempi così ristretti quelle migliorie tecniche essenziali a rendere il testo di legge ragionevolmente chiaro, intelligibile, sistematicamente orientato e, nei limiti del possibile, duraturo. Più in particolare, la Camera dei Deputati ha licenziato lo stesso testo di legge emendato dal Senato, consapevole che in caso contrario sarebbe perdurato quel vuoto disciplinare in subiecta materia, la cui dannosità è stata abbondantemente evidenziata nei mesi trascorsi; tuttavia, forte è stata l’amarezza, esplicitata da molti dei membri della Commissione Giustizia, per le difficoltà oggettive in cui la Commissione medesima ha dovuto lavorare, tanto da dover rinunciare a qualsivoglia modificazione che, visti i tempi ridotti, avrebbe inevitabilmente condotto alla caducazione del decreto.
Un disagio manifestato a chiare lettere dal relatore Paolo Gambescia in sede di discussione sulle linee generali il 15 Novembre 2006, il quale ha evidenziato la singolarità del fatto che “in un sistema bicamerale (…) un ramo del Parlamento non possa mettere mano ad una norma che viene ritenuta da tutti, in modo bipartisan, migliorabile”.
Legge 20 Novembre 2006 n. 281, quindi, strumento di regolamentazione in materia di intercettazioni telefoniche, ma anche inaspettata occasione di riflessione sui meccanismi che governano la produzione di norme giuridiche nell’ordinamento italiano.

(07 dicembre 2006)


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